所选案例，仅供研讨，不代表本号观点

杨应军律师已出版著作

一、基本事实

本案是一起因政府规划调整导致招商引资项目“流产”，投资企业向地方政府追索巨额损失的典型行政协议纠纷。核心脉络如下：

2011年12月30日，河南某区管理委员会（下称某区管委会）与河南某投资集团有限公司签订《合同书》，约定后者在指定区域投资建设“驻马店某汽车物流贸易园”项目，用地面积约600亩，以“招拍挂”方式取得土地使用权。合同明确，若投资方未取得土地，某区管委会需退还保证金并按银行同期贷款利率支付利息。次日，双方签订《补充合同》。

此后，该投资集团将合同权益全部转让给其关联公司——某汽车城有限公司（下称某公司）。自2012年2月起，某公司陆续向某区管委会支付“合同定金”及“土地补偿款”，累计金额高达25,395,344元。

项目前期推进顺利：2012年7月，项目获发改部门备案；9月，通过省国土资源厅用地预审；12月，省政府批复同意征收土地；2013年4月，市规划局出具文件确认地块规划为商业用地。

然而，转折点出现在2014年。一份市政府重点项目推进会纪要显示，因“土地利用规划调整”，项目所在区域（纬十一路以南）需调整规划，以北区域则暂不建设。这意味着原合同约定的地块开发条件发生根本性变化，项目事实上无法按原计划推进。

2015年7月，眼见项目无望，某公司正式发函要求某区管委会退还已付款项，并赔偿其数年的项目运作开支费用16,819,000元及资金占用利息（要求按月息2%计算）。对此，某区管委会于同年12月向市政府请示，建议退还本金，按月息1.5%补偿利息，并对前期投入给予“适当补偿”。市财政局随后提出处理意见：同意退还本金，利息按人行同期贷款利率计算，测算约为4,603,200元。

2016年至2019年间，某区管委会陆续向某公司退还了24998544元（接近全部本金）。但关于“前期投入费用”的赔偿，双方仍有巨大分歧。2019年，经双方同意，委托驻马店永恒会计师事务所进行审计。审计报告（截止2020年8月31日）认定：某公司前期项目投资及费用支出经核减后，合理金额为34957700.95元。扣除已支付的24998544元，某区管委会尚欠某公司项目投资款9959156.95元。已付本金的资金占用利息为6947139.97元。

2020年9月至2024年10月，某区管委会又陆续支付了17303095元。但某公司认为，政府未完全履行合同导致其项目彻底失败，除返还本金、支付低额利息外，还应赔偿其巨大的“直接经济损失”和因土地增值可获得的“可得利益损失”，故提起诉讼，索赔总额高达2.35亿元。

二、判决文号（如需了解本案详情，请务必查阅判决书原文，以原文为准）

一审案号：（2024）豫17行初44号（河南省驻马店市中级人民法院）

二审案号：（2025）豫行终827号（河南省高级人民法院）

争议焦点：

1.某公司的“直接经济损失”（主要为资金占用损失）应如何计算？是按银行贷款利率，还是按企业主张的更高利率（月息1.5%或2%）？

2.因政府规划调整导致项目终止，某公司是否有权主张项目土地的“增值收益”作为可得利益损失？

3.某市政府是否应为本案的适格被告，承担共同赔偿责任？

杨应军律师书自作诗

三、一二审情况

一审情况：

驻马店中院审理认为，本案属于行政协议纠纷。某区管委会是合同相对方，是适格被告；某市政府非合同当事人，不是适格被告。某公司的起诉未超诉讼时效。

关于违约责任，法院认为，合同因规划调整无法履行，并非某区管委会单方违约，但管委会未能举证证明其依据合同“不可抗力”条款履行了通知等义务并获得对方同意免责，因此不能完全免除责任，其迟延返还资金造成的损失应予赔偿。

关于损失认定：

直接经济损失：法院采纳了双方曾共同委托的会计师事务所的审计结果，认定某区管委会尚欠付项目投资款9,959,156.95元。对于这笔款项自审计报告出具日（2020年8月31日）后，至某区管委会实际付清之日（2024年10月15日）期间产生的“资金占用损失”，法院另行委托鉴定，确定按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算，损失为1,522,542.66元。扣除管委会已多支付的396,798.08元，最终判决其赔偿1,125,744.58元。对于某公司要求按月息1.5%计算复利的主张，法院认为区管委会的内部请示不构成双方约定，不予支持。

可得利益损失：法院认为，可得利益应以合同全面履行为前提。某公司尚未通过“招拍挂”取得土地使用权，主张土地增值收益缺乏事实和法律依据，不予支持。

综上，一审判决某区管委会赔偿某公司1,125,744.58元，驳回某公司其他诉讼请求。

二审情况：

某公司与某区管委会均不服一审判决，提起上诉。

某公司上诉：坚持主张应按月息1.5%计算资金占用损失；认为其已完成大量前期工作使土地增值，应获可得利益赔偿；认为某市政府是规划调整的决策者，应作为共同被告担责。

某区管委会上诉：认为项目终止是因上级规划调整，属不可抗力，其不应承担违约责任；后期付款迟延是资金安排原因，非其过错。

某市政府辩称其非合同当事人，不应成为被告。

杨应军律师书自作诗

四、法院裁判理由

河南省高级人民法院二审确认了一审查明的事实，并针对争议焦点作出如下认定：

1.关于直接损失计算标准：合同约定的利息支付条款（银行同期贷款利率）适用于投资方自身原因未取得土地的情形。本案合同终止系因规划调整，不可归责于双方。某区管委会2015年请示中提出的月息1.5%方案，仅为内部建议，未经批准，不构成对双方有约束力的新约定。一审参照LPR计算资金占用损失，符合法律规定及本案实际情况。双方共同委托的审计及法院委托的鉴定程序合法，结论应予采信。故某公司要求提高利率的主张不能成立。

2.关于可得利益损失：可得利益损失的赔偿，必须以合同具备履行条件且当事人有实际获得该利益的可能性为前提。本案中，某公司始终未通过法定“招拍挂”程序竞得案涉土地使用权，其对涉案土地并不享有法定物权或必然的开发权。土地因规划调整可能产生的增值，与某公司之间缺乏直接的法律上的因果关系。因此，其要求赔偿土地增值的可得利益损失，缺乏事实与合同依据，依法不应支持。

3.关于某市政府的被告资格：某市政府并非案涉《投资合同》的签订主体，与某公司之间不存在直接的行政协议法律关系。其实施的规划调整行为，属于履行宏观行政管理职能，该行为本身并不直接产生合同上的给付义务。某公司要求市政府承担合同赔偿责任，于法无据。

综上，河南省高院认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，故判决驳回双方上诉，维持原判。

五、裁判结果

驳回上诉，维持原判。即河南某区管理委员会赔偿某汽车城有限公司损失1,125,744.58元。二审案件受理费由双方各负担25元。

杨应军律师书自作词

六、给企业家的警示与建议

本案历时十三年，企业投入数千万资金和大量人力物力，最终赔偿百余万资金占用损失。本案也为后来者敲响警钟：

1.警惕“协议拿地”陷阱，严守“招拍挂”法定程序

本案最根本的教训是，企业在长达数年的时间里，支付了巨额“土地补偿款”，但从未依法通过“招拍挂”公开竞争程序取得土地使用权。与管委会签订的《投资合同》无法替代法定的土地出让程序。在未取得土地使用权证之前，企业所有的投入都建立在巨大的政策风险和市场风险之上。

与政府签订的任何投资协议中关于土地的约定，都必须明确以“招拍挂”成功摘牌为最终生效和付款的前提。在未摘牌前，严格控制前期投入规模。

2.明确区分“借款”与“投资”，约定清晰的退出与补偿机制

本案中，企业支付给管委会的款项性质模糊（“定金”、“补偿款”），最终被法院认定为需返还的“资金”。企业在类似垫资、预付等行为前，必须在协议中明确：若因政府方原因（如规划调整、政策变化）导致项目无法进行，除返还本金外，资金占用成本（利息）的计算标准、前期合理投入的认定及补偿方式、违约金的计算等，都必须做出清晰、无歧义的约定。避免像本案一样，事后对利息计算标准产生巨大争议。

3.理性看待“可得利益”索赔，法律支持门槛极高

法院对“可得利益损失”的支持极其谨慎，尤其是在土地开发领域。企业必须清醒认识到，仅仅签署投资协议、完成前期审批，甚至垫付了拆迁款，都远未达到“必然能够获得土地开发增值收益”的程度。除非有极其明确的合同条款约定某种情形下的预期利益补偿，否则主张土地增值等可得利益损失，在诉讼中极难获得支持。应将谈判和合约重点放在“实际投入损失”的弥补上。

4.锁定签约主体，明确责任承担

与政府合作，务必与具有相应法定职权的行政机关签订协议。本案中，与管委会签约是正确的。但同时要意识到，重大项目可能涉及上级政府的决策。在协议中，可考虑加入条款，如“因上级政府规划、政策调整导致协议不能履行，由签约方负责协调并承担对甲方的全部违约责任”，以强化签约方的责任。

5.及时固定证据，依法理性维权

一旦发生履行争议，应像本案企业一样，及时通过书面函件主张权利，以中断诉讼时效。对于损失认定，积极推动由双方共同委托或经法院指定的第三方专业机构进行审计评估，其结论的采信度远高于单方委托的报告。本案企业通过共同审计锁定了部分前期投入损失，是维权中的关键一步。

总之，与政府合作开发项目，机遇与风险并存。企业家务必坚持“法律手续完备为先，资金投入谨慎为要，合同条款明确为本”的原则，方能保障自身合法权益，避免陷入类似本案的长期诉累与巨大损失。