一、基本事实

    本案系一起因旧城改造项目引发的行政协议纠纷。核心事实围绕湖北某房地产开发有限责任公司（下称某公司）在枣阳市“泰安花园”（后更名“九龙涺”）旧城改造项目中垫付的征地、拆迁款项是否应由枣阳市北城街道办事处（下称北城办事处）返还的问题展开。

    事情始于2008年3月6日，原审第三人枣阳市北城街道东园社区居民委员会（下称东园社区居委会）与某公司签订《征地协议书》，约定将约30亩土地出让给某公司，但东园社区居委会未能按约交付“净地”。2012年，某公司通过“招拍挂”程序，竞得该区域内部分土地使用权，并与国土部门签订了出让合同。

    项目的关键转折发生在2013年。当年3月，枣阳市政府明确城中村改造项目由所在地街道办事处作为拆迁还建安置责任实施单位。6月，北城办事处发布项目房屋征收与补偿实施方案，明确了其征收主体地位。随后，北城办事处与某公司签订了核心的《协议书》。该协议约定：北城办事处组织力量在45天内完成项目一期范围内房屋拆迁并腾出土地；某公司需将拆迁腾地相关经费打入北城办事处指定的财政账户；对于某公司垫付的费用，北城办事处通过市政府给予的土地出让金收益和税费政策与某公司“算账后进行弥补”。

    协议签订后，某公司自2013年7月起，陆续与拆迁户签订补偿协议，并垫付了包括征地补偿、房屋拆迁补偿、过渡费、工作经费等在内的多项费用。然而，项目推进并不顺利，出现了拆迁户上访、部分区域拆迁停滞等问题。2015年8月，枣阳市城乡规划委员会召开专题会议，形成纪要，决定将原项目“东西分治”，并明确了处理原则：某公司垫付的该区域所有征地拆迁成本中，“合理”部分经审核确认后，从市财政已征收的该区域地块出让金中予以支付，超出“合理”部分由某公司自行负担。此后，某公司又通过招拍挂取得了该区域剩余的土地使用权。

    由于北城办事处一直未与某公司就垫付款项进行最终结算并返还，某公司多次反映未果，遂于2024年提起诉讼。诉讼期间，经法院组织，双方共同选定了审计机构对某公司垫付资金进行专项审计。

杨应军律师书自作诗“春色上柳碧，地丁开紫花。旧燕雨中戏，村翁思种瓜。”

二、判决文号（如需了解本案详情，请务必查阅判决书原文，以原文为准）

一审案号：（2024）鄂0683行初26号（湖北省枣阳市人民法院）

二审案号：（2025）鄂06行终251号（湖北省襄阳市中级人民法院）

    争议焦点：

    1.北城办事处与某公司于2013年6月签订的《协议书》的法律性质与效力如何？

    2.北城办事处是否有义务向某公司返还其垫付的征地拆迁款项？如需返还，具体返还金额应如何确定？是以政府内部审核的“合理成本”为准，还是以独立的专项审计结果为准？

    3.北城办事处是否应承担延期返还的资金占用利息？利息应如何计算？

三、一二审情况

    一审情况：

    枣阳市人民法院审理认为，本案属于行政协议纠纷。北城办事处为落实市政府旧城改造工作部署，与某公司签订的《协议书》，目的是实现行政管理与公共服务目标，内容具有行政法上的权利义务，且不违反法律强制性规定，该行政协议合法有效。

    关于协议履行，法院认为，某公司已按约履行了垫资义务，北城办事处则负有就垫付款项与某公司进行结算并返还的义务。对于双方争议的垫付金额，法院采纳了双方共同委托的湖北华炬会计师事务有限公司出具的专项审计报告结论。该报告给出了两个数据：一是严格按《征收补偿方案》标准审计的金额为2780余万元；二是按某公司实际与拆迁户签订的协议审计的金额为4385余万元。一审法院结合案情，认为采纳前一个金额（即2780余万元）更为合理，同时加上审计确认的、已由某公司支付给东园社区并实际发放给村民的征地补偿款440余万元，最终认定北城办事处应返还的垫付款本金为32241591.16元。

    关于利息，法院认为，因协议未明确约定履行期限，利息应从某公司起诉之日（2022年12月8日）起算，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算。

    关于诉讼时效，法院认为某公司的起诉未超时效。综上，一审判决北城办事处向某公司支付垫付款本金3224万余元及相应利息。

    二审情况：

    北城办事处不服一审判决，提起上诉。其主要理由是：1. 本案应按照2015年市规委会会议纪要精神处理，垫付款返还金额应以政府财政投资评审中心审核确认的“合理成本”为准，而非审计报告金额。2. 某公司与拆迁户签订的协议属于民事协议，后果应自负。3. 某公司已在政府相关测算表上签字，应视为认可政府审核的金额。4. 一审判决的利息起算点和利率标准不当。

    某公司答辩称，其与北城办事处签订的《协议书》合法有效，其已履行垫资义务，北城办事处应依约返还。专项审计报告是双方共同选任机构作出，应作为定案依据。一审判决正确，请求维持。

杨应军律师书自作词（行香子·斜照西园）

四、法院裁判理由

    襄阳市中级人民法院经审理，确认了一审查明的基本事实。针对上诉焦点，二审法院认为：

    1.关于协议性质与返还义务

   北城办事处作为旧城改造项目的征收实施责任主体，与某公司签订协议，约定由某公司垫付征迁资金，其负责组织拆迁并用土地收益等资金予以弥补，该协议属于行政协议。某公司按约履行了垫资义务，北城办事处未能证明其已履行“算账弥补”的合同义务，故负有返还垫付款的义务。

    2.关于返还金额的认定

    本案的核心争议是垫付款的具体数额。北城办事处主张以政府内部审核的“合理成本”为准，但该审核系其单方向财政评审中心的报送，程序上并非双方共同委托，结论也未得到某公司最终认可。相比之下，一审审理中，经法院组织，双方共同选定了审计机构进行专项审计。该审计程序合法，审计机构具备资质，其出具的审计报告具有客观性和公正性，应作为认定垫付款金额的依据。一审法院在审计报告给出的两个金额中，结合案件实际情况（如部分拆迁未严格按方案标准执行），采纳了更为审慎的金额，并加上经补充审计确认的、有单据支持的支付给社区的款项，最终认定返还本金3224万余元，该认定事实清楚，证据充分。

    3.关于利息问题

    二审法院对利息计算进行了审查。关于起算点，本应从垫付之日起算更为合理，但考虑到某公司垫付款项时间跨度长、支付不连续，且在诉讼中其调解诉求金额与判决金额一致、对一审判决未上诉等情形，法院对一审确定的起算点（起诉日）不再调整。关于利率，本可参照国家赔偿标准（存款利率），但考虑到起算点已滞后，为弥补某公司实际损失，一审判决按LPR计算利息并无不当。

    综上，北城办事处的上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

五、裁判结果

    驳回上诉，维持原判。即枣阳市北城街道办事处应向湖北某房地产开发有限责任公司支付垫付款本金32241591.16元及相应利息（以该本金为基数，自2022年12月8日起至付清之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。二审案件受理费50元由北城办事处负担。

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六、维权提示

    1.明确协议性质与主体

    参与政府主导的旧城改造、土地开发等项目时，企业务必与适格的行政主体（如本案中的街道办事处）签订书面协议，明确双方权利义务。协议的性质（行政协议还是民事合同）将直接影响纠纷解决途径和法律规定适用。

    2.固定垫资证据链条

    为政府项目垫付资金，必须保留完整、清晰的证据链。包括但不限于：与行政机关签订的垫资协议、付款凭证（注明用途）、收款方出具的收据、与拆迁户等第三方签订的补偿协议及付款证明、工作联系函、会议纪要等。所有支付应尽量通过银行转账，并保留好银行流水凭单。

    3.重视共同委托审计程序

    当就垫资数额发生争议时，通过法院组织或双方共同委托有资质的第三方机构进行审计，是解决金额争议的有效途径。审计结论通常具有较高的证明力。企业应积极推动并参与此程序，确保审计材料的完整提交。

    4.关注政府内部程序与外部责任的区分

    行政机关内部的项目审核、财政评审等程序，是其履行内部管理职责的行为，其结论不一定能直接对外拘束作为行政协议相对方的企业。除非协议明确约定以该内部审核结果作为最终结算依据，否则企业有权通过诉讼等途径，要求法院依据事实和法律进行独立审查和认定。

    5.及时主张权利，明确诉求

    在协议履行发生争议，经催告后对方仍不履行时，应尽快通过法律途径解决，避免损失扩大。在诉讼中，应提出明确、具体的诉讼请求，包括本金、利息计算方式及起算点等，并准备好相应的证据和法律依据支撑己方主张。

杨应军律师书自作诗