所选案例，仅供研讨，不代表本号观点

杨应军律师已出版著作 杨应军律师已出版著作

 一、基本事实

山西省某某公司因涉及一宗国有土地使用权的权证问题，于2024年8月12日向太原市某某1（下称太原市政府）提交了《关于请求太原市某某1督促太原市某某2办理不动产证的信访材料》。该材料中，该公司表达了其诉求。收到材料后，太原市政府办公室综合科于8月14日向太原市某某2（下称太原市规资局）发出《群众来信转办通知》，要求对相关问题进行调查，并将处理结果答复来信人。

2024年8月19日，太原市规资局作出《关于对山西省某某公司申请换证相关事宜的回复》（文号：并自然资函〔2024〕668号，下称《668号回复》）。该回复的主要内容载明：经太原市某某1批准，该公司原位于迎泽大街163号、面积为11500平方米的国有土地使用权已被依法收回。因此，该公司申请换领上述国有土地使用权《不动产权证书》不符合不动产登记相关政策规定。

山西省某某公司对太原市规资局作出的这份《668号回复》不服，认为该回复内容对其土地使用权作出了实质性否定。2024年10月17日，该公司以太原市规资局为被申请人，向太原市政府申请行政复议。其复议请求为：1. 撤销被申请人作出的《668号回复》；2. 责令被申请人为其换发《不动产权证书》。

太原市政府受理该行政复议申请后，经审查，于2025年1月6日作出了《驳回行政复议申请决定书》（文号：并政行复驳字〔2024〕887号）。该决定书认定，太原市规资局作出的《668号回复》实质是对该公司信访行为的处理，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围，因此决定驳回申请人的行政复议申请。

山西省某某公司不服太原市政府作出的上述驳回复议申请决定，遂向人民法院提起行政诉讼，形成本案。

杨应军律师写《双清图》

 二、判决文号（如需了解本案详情，请务必查阅判决书原文，以原文为准）

一审案号：（2025）晋03行初22号（山西省阳泉市中级人民法院）

二审案号：（2025）晋行终739号（山西省高级人民法院）

争议焦点：

1.太原市规资局作出的《关于对山西省某某公司申请换证相关事宜的回复》的性质是什么？是独立的、可复议的行政行为，还是信访事项的处理意见？

2.山西省某某公司就该《回复》向太原市政府申请行政复议，是否符合法定的行政复议受理条件？

3.在一审中，法院裁定驳回对太原市规资局的起诉是否正确？

 三、一二审情况

一审情况：

阳泉市中级人民法院经审理认为，本案的关键在于确定太原市规资局作出的《668号回复》的行为性质。法院援引了《信访工作条例》关于复查复核程序的规定，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中关于信访事项的处理意见不属于行政诉讼受案范围的规定。法院认为，太原市规资局作出的《回复》是针对原告向市政府提交信访材料后，经市政府转办而作出的处理意见，其实质是对信访事项的办理和答复。

该行为本身不直接设定或处分新的权利义务，对原告权利义务产生实质影响的是此前收回其国有土地使用权的行为，而非本次信访回复行为。因此，该《回复》依法不属于行政复议的受案范围。太原市政府据此作出驳回行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。最终，一审法院判决驳回了山西省某某公司对太原市政府的诉讼请求。同时，因复议决定是驳回申请，且理由为不符合受理条件，根据相关司法解释，作出原行政行为的太原市规资局并非本案适格被告，在一审原告不同意变更被告的情况下，法院裁定驳回了对太原市规资局的起诉。

二审情况：

山西省某某公司不服一审判决，提起上诉。其主要上诉理由为：1. 太原市规资局作出的《回复》直接否定了其持有的旧版土地证的法律效力，是对其土地使用权这一实体权利的处分，性质上属于可复议的行政行为，而非单纯的信访程序性答复。2. 该公司最初是向规资局申请换发新证，在规资局不回复、不办理的情况下，才通过信访途径督促。规资局是在其换证申请和信访督促下作出的《回复》，该行为是侵害其土地使用权的实质性行政行为。3. 一审法院未审查其主张的“收回土地决定”本身的合法性等实体问题，属于未履行全面审查义务。

太原市政府答辩称，其作出的复议决定程序合法，认定《回复》为信访处理意见、不属于复议范围适用法律正确，请求维持原判。

太原市规资局述称，其《回复》是针对信访事项作出的，不属于行政复议范围。并称案涉土地早在2002年已因闲置被依法收回，且大部分已登记至他人名下，上诉人的诉求缺乏事实与法律依据。

杨应军律师书自作词《行香子·斜照西园》

 四、法院裁判理由

山西省高级人民法院经审理，确认了一审查明的事实。法院认为，本案的核心是上诉人的行政复议申请是否符合法定受理条件。

法院首先从法律层面分析了信访与行政复议两种不同的纠纷解决机制。根据《信访工作条例》，当事人对信访处理意见不服，应循复查、复核途径寻求救济。而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》也明确将行政机关针对信访事项作出的处理意见等，排除在行政诉讼的受案范围之外。行政复议的受理范围与行政诉讼的受案范围密切相关，通常不具有可诉性的行为，亦不具备可复议性。

具体到本案，法院查明，太原市规资局作出《668号回复》的直接原因是收到了太原市政府办公室转来的、山西省某某公司提交的《信访材料》及《转办通知》。该《回复》是规资局作为被转办单位，对上级交办的信访事项进行调查处理后给出的答复。其内容虽然涉及该公司土地权利的最终状态，但该行为本身是对其信访诉求的回应和处理，行为性质属于履行《信访工作条例》规定的信访处理职责。因此，上诉人如对该《回复》内容不服，正确的法律救济途径应当是依据《信访工作条例》的规定，在法定期限内申请复查，而非提起行政复议。

综上，山西省某某公司就该《回复》申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件。太原市政府以复议申请不符合受理条件为由，作出驳回行政复议申请的决定，并无不当。

关于一审中太原市规资局的诉讼地位问题，法院指出，根据司法解释，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回申请的，作出原行政行为的机关不是共同被告。一审法院在释明后，因上诉人不同意变更，裁定驳回对太原市规资局的起诉，处理正确。

杨应军律师反手书《长城》

 五、裁判结果

驳回上诉，维持原判。二审案件受理费由上诉人山西省某某公司负担。

 六、维权提示

1.准确识别行为性质，选择正确救济途径

公民、法人在与行政机关打交道时，首先要准确判断所接收的行政机关文件或答复的行为性质。是独立的、对外发生法律效果的行政行为（如行政处罚、行政许可、行政强制决定等），还是针对咨询、投诉、举报、信访等事项的程序性答复或处理意见。后者通常属于信访或内部工作流程范畴，不直接创设新的权利义务，一般不可申请行政复议或提起行政诉讼。选择错误的救济途径，将导致程序被驳回，徒增维权成本和时间。

2.厘清信访与行政复议/诉讼的界限

信访与行政复议、行政诉讼是三种并行的权利救济和纠纷解决机制，各有其法定的适用范围和程序。对行政机关依据《信访工作条例》作出的登记、受理、交办、转送、处理、复查、复核等行为不服，应继续在信访体系内通过申请复查、复核寻求解决，而不能直接跳转至行政复议或诉讼程序。反之，有的信访答复涉及对当事人实体权利的处分，则属于行政复议或行政诉讼受案范围，则应依法可在法定期限内申请行政复议或提起诉讼。

3.关注复议决定理由，确定适格被告

在因不服原行政行为而提起行政复议，复议机关作出决定后又不服提起诉讼时，需注意复议决定的理由。如果复议机关是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回申请，那么作出原行政行为的机关依法不能作为共同被告，只能起诉复议机关。原告在起诉时应正确列明被告，避免因被告不适格而被驳回起诉。

4.实体争议应针对核心行政行为

本案中，山西省某某公司的根本诉求在于维护其主张的土地使用权。法院指出，对其权利产生实质影响的是“收回国有土地使用权的行为”，而非后续针对其信访作出的《回复》。在维权时，应瞄准那个直接导致其权益受损的、具有最终处理性的核心行政行为，并就该行为是否合法寻求救济。

当然，实践中，有的信访回复涉及对当事人部分实体权利的处分。因此，正确区分信访回复的性质（仅仅是信访回复还是属于涉及当事人实体权利处分的行政行为）是处理此类案件的关键。