(行政协议纠纷之山西案例）

争议合同性质的审查

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

裁判要旨：

   本案中，上诉人与万柏林环卫局签订的《合作协议书》中明确载明该协议是“根据城市发展需要，按照主管部门的要求，为进一步提高城市整体形象，亮化城市街道”而制定的，且明确约定万柏林环卫局授予上诉人在合作期限内所设置的新型太阳能垃圾箱箱体广告的合法经营权，该协议主要内容涉及万柏林环卫局法定职责范围内的市容市貌、环境卫生、户外广告等内容，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议。上诉人因该协议的履行发生纠纷，以万柏林环卫局为被告提起行政诉讼，应当依法受理。综上所述，原审法院认为上诉人与万柏林环卫局发生的纠纷系平等民事主体之间的纠纷，从而对上诉人的起诉不予立案不当，应予纠正。

    裁判文书：  

山西省太原市中级人民法院

行政裁定书

（2020）晋01行终325号

上诉人（原审起诉人）太原市宏昇地实文化传播有限公司。

法定代表人修某，该公司董事长。

委托诉讼代理人张某，山西思行律师事务所律师。

上诉人太原市宏昇地实文化传播有限公司因不服太原市万柏林区市容环境卫生管理局不履行行政协议一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院认为，起诉人与被起诉人之间的纠纷，系双方作为平等民事主体而产生的纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款的规定，裁定：对太原市宏昇地实文化传播有限公司的起诉，本院不予立案。

上诉人太原市宏昇地实文化传播有限公司上诉称，2015年4月28日，上诉人与太原市万柏林区市容环境卫生管理局（以下简称万柏林环卫局）签订了《合作协议书》，双方约定上诉人在太原市××区段免费设置安装新型太阳能动力环保垃圾箱，万柏林环卫局授予上诉人在合作期限内所设置安装新型太阳能动力环保垃圾箱箱体广告的合法经营权。双方签订协议书后，上诉人依约履行了合同项下的义务，在万柏林区主要街道和商业街道等路段共计安装了346台环保垃圾箱，并按约定完成了箱体公益广告的制作和安装。2020年4月，万柏林环卫局在没有通知上诉人的情况下，擅自将上诉人安装的上述环保垃圾箱体全部拆除，造成上诉人投资的损失和其他损失。2020年7月17日，太原市杏花岭区人民法院以上诉人与万柏林环卫局之间作为平等民事主体而产生的民事纠纷为由，裁定不予受理。上诉人认为，该认定理由错误且结论不成立。理由如下：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定，在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外型美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。本案中，《合作协议书》的签订主体分别为行政机关太原市万柏林区市容环境卫生管理局和太原市宏昇地实文化传播有限公司，《合作协议书》的主要内容涉及万柏林区市容环境卫生管理局法定职责范围内的市容市貌、环境卫生、户外广告等问题。此协议是万柏林环卫局为实现公共利益和行政管理目标，在法定职责范围内与上诉人太原市宏昇地实文化传播有限公司协商订立的，具有行政法上的权利义务关系。《合作协议书》涉及行政职责的履行，并不具备《中华人民共和国合同法》第二条所称合同所具有的平等性。因此，该协议具有行政法意义上权利义务关系内容，不具备平等民事主体之间的民事法律关系内容。另，万柏林环卫局在上诉人毫无知情的情况下，擅自将上诉人安装的上述环保垃圾箱体全部拆除，万柏林环卫局的拆除行为系行政行为，对该行政行为有异议，也应通过行政复议或行政诉讼的方式解决。综上所述，上诉人认为太原市杏花岭区人民法院对上诉人的起诉作出不予受理的裁定错误，本案应属于行政诉讼的受案范围。故向贵院提起上诉，请求：1．撤销太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初116号行政裁定，并受理本案；2．本案诉讼费用由万柏林环卫局承担。

本院认为，本案的争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定，大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。本案中，上诉人与万柏林环卫局签订的《合作协议书》中明确载明该协议是“根据城市发展需要，按照主管部门的要求，为进一步提高城市整体形象，亮化城市街道”而制定的，且明确约定万柏林环卫局授予上诉人在合作期限内所设置的新型太阳能垃圾箱箱体广告的合法经营权，该协议主要内容涉及万柏林环卫局法定职责范围内的市容市貌、环境卫生、户外广告等内容，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议。上诉人因该协议的履行发生纠纷，以万柏林环卫局为被告提起行政诉讼，应当依法受理。综上所述，原审法院认为上诉人与万柏林环卫局发生的纠纷系平等民事主体之间的纠纷，从而对上诉人的起诉不予立案不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销太原市杏花岭区人民法院（2020）晋0107行初116号行政裁定；

二、本案指令太原市杏花岭区人民法院予以立案。

本裁定为终审裁定。

审判长：陈　聪

审判员：刘　栋

审判员：郭朝艳

二O二O年十月二十九日

法官助理：郭　祺

书记员：侯圣娜

法乃善良与公正之艺术