关于行政案件

上诉率高、申诉率高问题的调研报告

来源：人民法院报 

作者：最高人民法院行政审判庭

　　行政案件上诉率高、申诉率高系长期困扰行政审判工作发展的老问题。现将相关调研报告摘录如下：

　　一、基本情况

　　一是行政案件上诉率、申诉率长期高位运行。相比民事案件、刑事案件，行政案件上诉率高、申诉率高的问题长期持续存在，近年来还有上升态势。二是所涉行政案由较为集中。2018年至2022年，全国法院共计受理行政上诉案件73.6万件、申诉案件17.8万件，排名靠前的案由分别为“行政强制”“行政征收、征用及补偿”“行政处罚”“行政赔偿”“行政确认”“行政登记”。三是所涉行政管理领域较为集中。以所涉行政管理领域统计，2018年至2022年上诉案件、申诉案件排名靠前的行政管理领域分别为“城建”“资源”“公安”“劳动、社会保障”“乡政府”。

　　二、原因分析

　　一是司法理念和审判质效方面。部分行政审判干警未能牢固树立能动司法理念，对公正与效率的理解不到位，机械审判、就案办案的情形时有发生，实质化解行政争议的意识不强。具体表现包括对监督与支持的关系理解不准、对起诉条件的释明引导不够、法院自行调查取证较少、部分案件判项不够明确具体、实质化解力度不够、裁判文书说理不足、上级法院对下监督职能发挥不够、司法建议工作质效不高等。

    二是行政审判体制机制方面。部分法院在立案阶段未能针对起诉条件进行合理甄别，使得较大数量不符合起诉条件的行政争议进入诉讼程序。部分领域执法与司法标准不统一，导致当事人质疑裁判结果的公正性。原有考核机制更加侧重于结案量和结案率，对实质化解行政争议的“指挥棒”作用不明显。高院、集中管辖法院“案多人少”与非集中管辖法院“案少人弱”矛盾并存，多数集中管辖法院存在“案件集中易法官集中难”问题。部分法院行政庭被撤并，行政审判骨干流失，专业性退化明显。

    三是当事人自身因素。少数地区仍然不同程度存在地方不当干预。部分行政机关对协调化解行政争议的积极性不高，更愿由法院作出裁判，而在法院判决败诉后又多选择上诉、申诉。行政机关“一把手”出庭应诉率低、负责人“出庭不出声”现象较为普遍。少数原告因诉讼结果未达预期，转而对关联行为反复、大量提起行政诉讼。部分律师存在不当引导、空头允诺和鼓动诉讼等问题。

   四是行政诉讼自身制度因素。基于司法权与行政权的划分，法院只能审查被诉行政行为的合法性，不能代替行政机关行使职权，法院即使依法判决行政机关败诉也未必能当然解决背后的实质争议。具体表现主要包括行政诉讼起诉条件较为严格、裁判方式有待完善、行政赔偿范围偏窄、调解范围偏窄、诉讼费用偏低、行政复议作用发挥不够等。

　　三、对策建议

　　一是端正司法理念。进一步提高政治站位，牢固树立能动司法理念，贯彻落实“监督就是支持、支持就是监督”要求，抓实公正与效率，着力实现办案“三个效果”的有机统一。

    二是提高办案质效。强化立案阶段对起诉条件的审查和释明引导。进一步发挥庭审功能，多开观摩庭、示范庭，从严把握迳行裁定驳回起诉的适用标准。加强对法院自行调查取证的运用。树立依法“判到位”理念，依法作出明确具体、有利于实质化解行政争议的裁判。加大简易程序适用力度，将办案精力更多投入到疑难复杂案件和实质化解工作上。加强裁判文书说理，增强说理的法律性、逻辑性和针对性。强化对指令再审、发回重审案件的跟踪督促。加强判后释法明理，引导当事人理性行使上诉权、申诉权。探索建立对滥诉的识别标准，积极推进将滥诉行为纳入社会征信体系。

    三是加强实质化解。将调解、和解贯穿案件办理全过程，依法出具调解书，及时固定调解成果。引导原告对实质争议寻求救济，探索开展“一人多案”“一事多案”集中办理工作。进一步完善行政案件考评机制，增加实质化解的考评权重。推动建立行政争议调解决策授权制度和容错机制。加快制定规范性文件附带审查、一并审理民事争议等司法解释。

    四是加强诉源治理。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动更多建立由党委政法委领导、政府主导、法院参与的行政争议化解平台。加强对诉前协调化解司法确认程序的研究探索。鼓励行政机关先行化解，引导行政机关自行纠错。加强对常见多发行政争议的梳理分析，及时制发司法建议、行政审判白皮书等。积极推动将行政机关履行判决、负责人出庭应诉、司法建议反馈、万人行政案件成讼率、行政争议多元化解等情况纳入平安中国、法治政府考核体系。

    五是完善行政诉讼体制机制。中、基层法院行政法官适度参与立案程序，引导原告提高起诉的精准性。加快制定、修改国有土地上房屋征收补偿、集体土地征收补偿、政府信息公开等司法解释，加强典型案例的遴选发布，提高请示案件办理效率。进一步优化行政审判资源配置。推动行政审判工作与行政执法工作良性互动和同堂培训。六是积极构建工作合力。更多争取党委的领导支持，推动解决工作中面临的问题和困难。加快优化府院联动顶层设计。加强与被诉行政机关的沟通，引导其依法行使诉讼权利、积极履行诉讼义务、正确认识裁判结果。加强与司法行政机关的沟通协调，共同维护良好行政诉讼秩序。