2022年《行政诉讼法》（修正草案）终止审议后，

四级法院审级职能定位改革试点工作还继续吗

一、2022年《行政诉讼法》（修正草案）的内容

    2022年12年27 日，十三届全国人大常委会第三十八次会议在京召开，《行政诉讼法》（修正草案）首次提请全国人大常委会审议。

    《行政诉讼法》（修正草案）以此前最高人民法院组织开展的四级法院审级职能定位改革试点经验为基础，拟对行政诉讼法作出如下两处调整：

一是在行政诉讼法第十五条新增一款作为第二款，明确下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖。具体包括：政府信息公开案件；不履行法定职责的案件、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；土地山林等自然资源权属争议行政裁决案件。

二是在行政诉讼法第九十条新增一款作为第二款，明确当事人不服高级人民法院生效裁判，原则上应当向原审高级人民法院申请再审。符合第二款规定的两种情形之一的，可以向最高人民法院申请再审。第一种情形是“当事人对原判决、裁定认定的事实和适用的诉讼程序等无异议，认为适用法律、法规有错误的”，第二种情形是“原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的”。

在行政诉讼法修正案草案提交全国人大常委会审议时，时任最高人民法院院长周强曾就草案修改情况作出说明。 

随后《行政诉讼法》（修正草案）面向社会征求意见，上述修改遭到许多法律界人士尤其是长期代理行政案件的律师的反对。

二、我的意见

作为长期代理行政案件的律师，在《行政诉讼法》（修正草案）征求意见时，我当即将自己的看法形成了文字，后通过全国人大常委会的网站进行了提交。同时，在相关专业委员会征求意见时，也提出了如下修改意见： 

杨应军律师关于《行政诉讼法》（修正草案）的意见

全国人大常委会：

作为长期代理行政案件的律师，我对《行政诉讼法》（修正草案）【下称《草案》】提出如下意见：

一、整体来看

《草案》由最高法院在结合四级法院审级职能定位改革试点实践（下称改革试点）起草，意在为最高法院“减负”，减少向其申请再审的案件数量。

我认为，需要引起重视的事实是：改革试点的时间是2021年10月1日起两年，最高法院院长周强就《草案》向全国人大常委会作《草案》说明的时间是2022年12月27日，即最高法院起草《草案》所依据的数据和进行的调研均是在新冠疫情防控期间，这期间的行政诉讼数据等不能反映疫情结束后的社会常态，而疫情终将或即将结束。因此，依据疫情期间的调研形成的《草案》并不能客观地反映非疫情期间的行政诉讼状况，若将之通过并规制疫情结束后的行政诉讼，很可能出现“水土不服”，影响法的严肃性和稳定性。

此外，我在办案中较明显地感到，试点期间行政裁判的公正性比试点前有所下降，故需加强最高法院再审监督力度，而非将其再审权大部分交高级法院行使。

故，《草案》不应通过。同时，建议暂停改革试点或到期后不再授权。

二、具体而言

（一）《草案》第一条

本条第二款是新增加的，此款规定将原由中级法院管辖的四类案件下放至基层法院管辖。本人认为除了信息公开案件、行政复议机关不予受理或程序性驳回复议申请外，其他两类案件不宜纳入基层法院管辖范围，理由如下：

1.囿于现实，由基层法院审理以其同级或上一级政府为被告的一审行政案件并不适宜，排除行政干预存在难度。鉴于最高法院审查的再审申请数量较大，可将信息公开案件、行政复议机关不予受理或程序性驳回复议申请案件交由基层法院管辖。

2.以县级、地市级政府为被告的不履职类一审案件，涉及原告实质权益的较多，不宜由基层法院管辖。不适格案件，可加强诉前引导或通过速裁等方式提高效率。

土地等自然资源权属行政裁决案件往往时间跨度长、利益相关者较多，这类相对复杂案件更不宜由基层法院审理。

改革试点期间，我代理的涉及S省400多村民、数千亩土地所有权的行政裁决案，当地中级法院在其中2000余亩土地没有经过征用（收）的情况下却认定已征为国有。S省高院对此影响较大案件，连个询问都没有就予驳回。对涉及一个村数百村民重大权益的案件，中级法院一审尚且如此，基层法院一审更难保障公正性。

（二）《草案》第二条第二款也是新增加的，我认为不应增加。理由如下：

1.“任何人不能做自己案件的法官”，让高级法院自己审查自己做出的生效裁判，同样不适宜。如前述我代理的S省案件，村民以“生效判决适用法律错误且原二审判决与最高法院近三年类案存在重大分歧，也与原二审法院自身做出的类似案件判决矛盾”为由向最高法院申请再审，该院直接交由S省高院审查，结果可想而知。另外，我代理的H省某公司补偿决定案，某区政府补偿决定遗漏补偿某公司从政府改制购买而来的数处地上物的补偿，但C市中院和H省高院对此明确事实却不予纠正，向H省高院申请再审，亦是驳回。

2.符合《草案》规定的可向最高法院申请再审条件的案件极少。

（1）对原判决认定事实和程序等无异议，认为适用法律错误，而实践中这类案件少之有少，更多的是事实认定存在问题进而适用法律错误。

（2）由高级法院审判委员会讨论决定的案件本身就少，再出现裁判错误或当事人不服的，就更少了。而且，最高法院保留此类案件的再审权，高级法院可能会视自身需要决定是否将某案由审委会处理，避免该案再审由最高法院审查，使相关规定成为一纸空文。

综上，最高法院基于其审查的再审申请数量大而希望减负，这是完全能够理解的，毕竟最高法院应当处理的是复杂疑难案件的审理，但前提应当是法院的公正性已得到社会的全面认可。

从现实来看，一是疫情期间获得的行政诉讼相关数据与疫情结束后的常态社会存在较大差别；二是司法不公甚至司法腐败在一定程度上仍然存在，行政机关的违法也并非个别。因此，如果最高法院只审查极少数再审申请，而将高级法院二审生效裁判的再审审查权大部分交由高级法院行使，很难保障再审案件的公正性，很可能出现再审程序空转。同时，高级法院在审理二审案件时，也可能更“放松”，损害司法公正，形成恶性循环，进而行政相对人“信访不信法”，导致信访量大增，又回到2014年《行政诉讼法》大修之前的状态，无疑将对社会经济活动和政府行政管理目标的实现产生较大负面影响。

                        杨应军律师

                       2023年1月25日

三、《行政诉讼法》（修正草案）终止审议

根据中国人大网报道，十四届全国人大常委会第十次委员长会议2023年8月21日上午在北京人民大会堂举行，会议决定，十四届全国人大常委会第五次会议8月28日至9月1日在北京举行。

会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议《行政诉讼法》修正草案的报告。 终止审议，这在近年全国人大常委会的立法修法议程中，是极为罕见的。终止审议的原因是什么，未见报道。

《立法法》第四十三条规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。”

四、《行政诉讼法》（修正草案）终止审议后，四级法院审级职能定位改革试点工作还会继续吗

（一）全国人大常委会授权最高人民法院开展四级法院审级职能定位改革试点工作

2021年8月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权最高人民法院在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、四川、重庆、陕西12个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，就完善民事、行政案件级别管辖制度，完善案件管辖权转移和提级审理机制，完善民事、行政再审申请程序和标准，完善最高人民法院审判权力运行机制等内容开展改革试点。

《授权决定》同时明确，“试点具体办法由最高人民法院组织研究制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限为二年，自试点办法印发之日起算”

（二）最高人民法院试点办法出台

2021年9月27日，最高人民法院发布关于印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的通知（法〔2021〕242号），自2021年10月1日起施行。

该办法对行政诉讼案件有重大影响的内容主要包括将原由中级法院受理的政府信息公开案件、不履行法定职责的案件、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件、土地和山林等自然资源权属争议行政裁决案件四类案件交由基层法院审理以及将原由最高人民法院审查的再审案件大部分交由做出二审裁判的高级法院行使，最高法院只提审具有普遍法律适用指导意义的、最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧，截至案件审理时仍未解决的、最高人民法院认为应当提审的其他情形这几类案件。

（三）二年的试点期限从哪天起算，又到哪天截止

1、从上述（一）、（二）可以看出，全国有大常委会明确最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点期限为二年，且明确该二年的起算日是最高人民法院出台的试点办法印发之日。

最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的日期是2021年9月27日【“现将文件印发给你们，请认真组织实施。”】，即四级法院审级职能定位改革试点二年的期限应从2021年9月27日开始起算，至2023年9月26日截止。

2、最高人民法院在其《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》该第二十一条第二款规定， “各高级人民法院在制定实施方案、修订现有规范、做好机制衔接的前提下，自本办法实施之日起全面启动试点工作，试点时间两年。”第二十三条规定，“本办法报全国人民代表大会常务委员会备案，自2021年10月1日起施行。”

由上可见，最高人民法院规定的二年的试点期限是从其试点办法施行之日起算，与全国人大常委会的《授权决定》中明确的从试点办法“印发之日”起算并不一致。对此，应以全国人大常委会的《授权决定》中规定的日期起算二年的时间，即《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的效力到2023年9月26日截止。

当然，四级法院审级职能定位改革试点工作是否继续，这还取决于最高人民法院是否向全国人大常委会申请延期以及全国人大常委会是否批准等。

五、写在最后

（一）作为一名行政律师，实话实说，在最高法院四级法院审级职能定位改革试点期间，我较明显感受到法院在一些比较复杂、对当地政府有较大影响的案件中不太敢判，更倾向于从程序上考虑问题，导致案件在程序上空转，如此也大大增加了法院的工作量。比如，我代理的山东某案，涉及数千亩土地所有权的归属。我们依据某法院释明走土地权属确权程序，而案件后来又到了这个当初让你走土地权属确权的法院手里时，其又指引说你可就补偿等另行主张。

（二）据统计，2018年至2022年，全国法院共计受理行政上诉案件73.6万件、申诉案件17.8万件。

行政案件涉及行政主体、行政相对方、法院（极少数涉及检察院），如此多的行政案件，说明行政争议没有得到有效化解。到底是哪个环节出了问题，难道真像某法院调研所称，这里面还有部分律师的“功劳”---“部分律师存在不当引导、空头允诺和鼓动诉讼等问题。”。作为律师，恐怕谁都希望所代理的案件在规定的程序里得到尽早、尽快解决，而不是程序空转，浪费各方精力。

（三）最近看到有行政法学教授提出相关改革建议，如设立大区法院等。我认为，行政诉讼之所以产生，相对于行政相对方的原因而言，更多的是源于行政机关不依法行政所致。因此，从这一角度出发，光在法院方面进行改革，而不提及对行政机关尤其是如何追究违法行政机关的负责人的法律责任上做文章（如《政务处分法》得到有效落实），恐怕是治标治本，难以收到成效。另外，从法院设立角度来看，似应从提高行政案件的管辖法院的级别上着手，这样才有可能加大对行政案件的司法监督力度，提高司法公正性和透明度，真正达到审理一个解决一片的效果。

最后，如何提高行政审判的公正性，怎样化解行政争议，对这方面的研究，我认为需要的是走出书斋，走出办公室，去到田间地头、大街小巷，深入到原告们中去，站在纠纷发生的现场，去听听那些尖锐的声音，去了解他们真实的想法，甚至可以问问他们有没有解决的办法......当然，这需要花费大量的人力、物力、财力，不仅出成果很慢，还有可能“费力不讨好”......