江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)苏行终327号

上诉人（一审原告）邱琴，女，汉族，住南通市通州区。

上诉人（一审原告）蒋正龙，男，汉族，系上诉人邱琴丈夫，住址同上。

被上诉人（一审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区金新街道碧华路**。

法定代表人凌屹，该区区长。

上诉人邱琴、蒋正龙因诉南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。

一审法院认定，2017年12月29日，通州区政府收到邱琴、蒋正龙的行政复议申请，复议请求为依法确认南通市通州区金沙街道办事处（以下简称金沙街办）限制邱琴、蒋正龙人身自由的行为违法，确认金沙街办限制邱琴、蒋正龙人身自由期间与邱琴、蒋正龙签订的协议及其它法律文书无效。2018年1月3日，通州区政府向邱琴、蒋正龙作出《行政复议补正通知》，要求对行政复议申请予以补正。同年1月8日，蒋正龙将行政复议申请书中“依法确认被申请人限制申请人人身自由的行为违法”的行政复议请求删除，注明“由公安处理”并亲笔签名。同年1月10日，通州区政府决定受理该行政复议申请。4月4日，通州区政府经延期后作出〔2018〕通行复第6号《行政复议决定书》（以下简称《6号复议决定书》），以行政协议不属于行政复议受理范围为由，驳回蒋正龙的行政复议申请，并于4月5日向蒋正龙邮寄送达。邱琴、蒋正龙不服，向法院提起行政诉讼。

2018年8月15日，一审法院作出（2018）苏06行初109号行政判决，主要内容为：1.通州区政府以行政协议不属于行政复议的受理范围为由，驳回蒋正龙的行政复议申请，适用法律错误。2.案涉行政复议申请中申请人确为邱琴、蒋正龙二人，通州区政府作出《6号复议决定书》，仅列明蒋正龙为行政复议申请人显属错误。3.通州区政府在行政复议过程中未对邱琴、蒋正龙有关确认其他法律文书无效的请求予以审理，不符合法律规定。据此，一审法院判决撤销《6号复议决定书》，责令通州区政府于判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。

通州区政府不服该判决，向本院提出上诉。本院于2019年7月1日作出(2018)苏行终1848号行政判决，主要内容为：1.《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）至今没有修改，对行政复议范围的规定也未作调整，结合原国务院法制办公室《复函》精神，将行政协议直接纳入行政复议受理范围缺乏相应的法律依据。邱琴、蒋正龙向通州区政府提出行政复议申请，其中一项行政复议请求为确认《房屋征收补偿协议》无效，通州区政府驳回该行政复议申请并无不当。2.本案行政复议申请人为邱琴、蒋正龙，《6号复议决定书》仅列明蒋正龙为行政复议申请人显属错误。3.蒋正龙、邱琴的行政复议请求为确认金沙街办限制蒋正龙、邱琴人身自由期间与蒋正龙、邱琴签订的空白协议及其它法律文书无效。邱琴、蒋正龙除在案涉协议中签名外，还在《房屋拆迁补偿安置审核表》中签名，现通州区政府在行政复议过程中未查清该相关事实，导致对除协议外的当事人的其他行政复议请求未予审查，不符合法律规定。据此，根据行政诉讼法第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

2019年8月16日，通州区政府向邱琴、蒋正龙重新作出〔2018〕通行复第6-1号《行政复议决定书》（以下简称《6-1号复议决定书》），主要内容为：1.邱琴、蒋正龙与金沙街办签订的《房屋征收补偿安置协议》属于行政协议。2.在2015年实施的行政诉讼法修改以前，行政诉讼法以及2009年实施的行政复议法均不含行政协议争议，修改后的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法至今没有修改，对行政复议范围也未作调整。因此，行政协议争议不属于行政复议受理范围。3.邱琴、蒋正龙签字确认的《房屋拆迁安置审核表》是对拆迁所涉各项补偿、安置面积等相关内容进行的确认，属于邱琴、蒋正龙与金沙街办签订《房屋征收补偿协议》中的过程性、阶段性行为。由于《房屋征收补偿协议》不属于行政复议受理范围，邱琴、蒋正龙签字确认的《房屋拆迁安置审核表》也不属于行政复议受理范围。因此，通州区政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第二项规定，决定驳回邱琴、蒋正龙的行政复议申请。同时载明邱琴、蒋正龙如不服该行政复议决定，享有行政诉讼的权利。通州区政府于当日送达该决定书。

一审法院另查明：2017年12月2日晚6时许，金沙街办工作人员到邱琴、蒋正龙家中商谈拆迁事宜。6时8分左右，蒋正龙向110报警，南通市通州区公安局城北派出所民警到现场处警，后处警民警将蒋正龙送至金沙街办继续商谈拆迁事宜。次日，邱琴、蒋正龙与金沙街办签订《房屋征收补偿协议》，主要内容为：被征收人为邱琴、蒋正龙，房屋坐落于金沙××村××机械厂住宅楼××室，楼房合法面积为95.76平方米，被征收房屋价值补偿、装饰装修、法院裁定补偿等共计补偿292755元。同日，邱琴、蒋正龙签字确认《房屋拆迁补偿安置审核表》，主要内容为：被拆迁人为邱琴、蒋正龙，安置面积一栏签署意见为“总计拿房面积贰佰壹拾伍内选房”，合计金额为292755元，并有拆迁公司负责人、群工组长及分管领导等签字。

一审法院还查明，2018年2月14日，南通市通州区公安局作出通公中立告知〔2018〕624号《立案告知单》，告知蒋正龙于2017年12月4日报案的“蒋正龙等人被非法拘禁案”，经审查符合刑事案件立案条件，决定立案，该刑事案件目前尚未处理终结。

一审法院认为，行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼的受案范围，但行政复议法至今没有作出修改，对有关行政协议争议是否属于行政复议的受理范围，行政复议法没有明确规定。结合原国务院法制办公室对交通运输部作出的《复函》，政府特许经营协议等协议争议不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围。因此，通州区政府经审查认为邱琴、蒋正龙要求确认《房屋征收补偿协议》无效的行政复议申请不属于行政复议受理范围，不违反法律规定。邱琴、蒋正龙签字确认的《房屋拆迁补偿安置审核表》的主要内容为“被拆迁房屋补偿金额292755元”“产权调换安置面积不超过215平方米”两项，由于《房屋征收补偿协议》仅就被拆迁房屋的位置、补偿安置权利人、补偿金额等作出约定，而没有对产权调换的房屋和安置面积作出约定。因此，《房屋拆迁补偿安置审核表》系针对《房屋征收补偿协议》未约定事项作出的补充约定。也即结合《房屋拆迁补偿安置审核表》的主要内容，以及邱琴、蒋正龙及拆迁公司负责人、群工组长及分管领导等相关人员在该审核表中签字的事实，《房屋拆迁补偿安置审核表》仍属征收（拆迁）双方协商确定补偿安置事项的协议行为，通州区政府认为邱琴、蒋正龙要求确认该审核表无效的申请，不属于行政复议的受理范围，亦不违反法律规定。

一审法院作出的（2018）苏06行初109号行政判决指令通州区政府于判决生效后六十日内重新作出行政复议决定，通州区政府在法院终审判决作出后，作出《6-1号复议决定书》并依法送达，未超过生效判决确定的作出行政行为期限，行政程序合法。

邱琴、蒋正龙还认为，其在行政复议程序中提出“依法确认被申请人限制申请人人身自由的行为违法”的行政复议申请，通州区政府未对该项请求进行审查不符合法律规定。对此，（2018）苏06行初109号行政判决已经依法查明，蒋正龙于2018年1月8日将案涉《行政复议申请书》中“依法确认被申请人限制申请人人身自由的行为违法”的复议请求删除，注明“由公安处理”，并亲笔签名。同时，法院生效判决已经查明，《6号复议决定书》系因遗漏复议申请人，以及遗漏对邱琴、蒋正龙请求确认《房屋拆迁补偿安置审核表》无效的行政复议申请的审查，而被依法撤销。据此，法院生效判决确认的邱琴、蒋正龙在案涉《行政复议申请书》中的行政复议申请，并不包含“依法确认被申请人限制申请人人身自由的行为违法”。因此，通州区政府根据法院判决指引，作出《6-1号复议决定书》，且不再对邱琴、蒋正龙上述行政复议申请予以审查和作出决定，符合法律规定，即《6-1号复议决定书》依法不存在遗漏复议申请人复议请求的情形。

综上，通州区政府根据人民法院生效行政判决意见作出《6-1号复议决定书》，驳回邱琴、蒋正龙的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。邱琴、蒋正龙请求撤销《6-1号复议决定书》，没有事实和法律根据，不予支持。据此，依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回邱琴、蒋正龙的诉讼请求。

上诉人邱琴、蒋正龙上诉称：被上诉人通州区政府作出的《6-1号复议决定书》没有送达复议申请人邱琴，程序违法。案涉《房屋征收补偿协议》《房屋拆迁补偿安置审核表》是在上诉人非法拘禁过程中，在空白协议和审核表上签字。通州区政府以不属于行政复议范围为由，驳回上诉人的行政复议申请，明显侵犯了上诉人的合法权益。请求本院撤销一审判决，撤销《6-1号复议决定书》，并判令被上诉人重新作出复议决定。

被上诉人通州区政府答辩称，行政协议争议不属于行政复议受案范围，被上诉人根据生效判决的指引作出的《6-1号复议决定书》不存在遗漏复议请求的情形，复议程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律错误。请求本院驳回上诉，维持原判。

上诉人邱琴、蒋正龙上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。

本院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，邱琴、蒋正龙的复议请求为确认金沙街办限制蒋正龙、邱琴人身自由期间与蒋正龙、邱琴签订的空白协议及其它法律文书无效。行政复议法对有关行政协议争议是否属于行政复议的受理范围没有明确规定。结合原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）规定精神，政府特许经营协议等协议争议不属于行政复议法第六条规定的行政复议受理范围。因此，通州区政府认为邱琴、蒋正龙与金沙街办签订的《房屋征收补偿安置协议》不属于行政复议受理范围，不违反法律规定。另，案涉《房屋拆迁补偿安置审核表》系针对《房屋征收补偿协议》中约定事项的补充约定，仍属协议双方协商确定补偿安置事项的协议行为。通州区政府认为邱琴、蒋正龙要求确认该审核表无效的申请不属于行政复议的受理范围，亦不违反法律规定。通州区政府在生效判决确定的期限内作出《6-1号复议决定书》，复议程序亦无不当。一审法院判决驳回邱琴、蒋正龙的诉讼请求正确。

综上，上诉人邱琴、蒋正龙的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人邱琴、蒋正龙负担。

本判决为终审判决。

审判长：史　笔

审判员：张松波

审判员：张　静

二〇二一年四月二十二日