非自身原因耽误

起诉期限，怎么算

（收回土地使用权系列案之六）

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一、基本案情

甲公司于1995年成立。1995年8月甲公司通过出让方式取得案涉3000平方米土地的使用权，后取得11111号国有土地权证。

2009年，乙县因建设县人力资源市场需要，经报经征地41亩。2009年12月30日，乙县劳动和社会保障局填报了建设征（拨）用地申报表，报经原乙县国土资源局批准。同日，原乙县国土资源局下发了拨用土地批准通知书。2010年6月乙县劳动和社会保障局对该宗地申请土地登记，该宗地被分为4宗进行登记，其中一宗地包含原出让给甲公司的用地，该宗地土地使用证即乙县人民政府2010年6月28日为乙县劳动和社会保障局颁发了（2009）第12345号土地使用权证。

2016年甲公司在民事诉讼中得知该土地使用权证，2018年11月19日以乙县人民政府为被告向当地中级法院提起行政诉讼，要求撤销被告颁发的（2009）第12345号土地使用权证。

乙县人民政府2018年3月5日作出《关于收回国有土地使用权的决定》，甲公司申请行政复议，2018年6月28日上一级人民政府作出行政复议决定，撤销乙县人民政府2018年3月5日作出《关于收回国有土地使用权的决定》。

 

当地中级法院2018年11月21日对甲公司释明，其将乙县人民政府列为本案被告不当，应以调整后的不动产登记机构为被告，但其仍坚持诉状中所列诉请。当地中级法院2018年12月30日作出行政裁定书，驳回甲公司起诉。后甲公司上诉，2019年4月26日某省高级人民法院作出维持裁定。2020年8月20日，甲公司向原审法院提起本案诉讼，要求确认乙县自然资源和规划局为乙县人力资源和社会保障局颁发（2009）第12345号土地使用证行政行为违法并撤销该土地使用权证，乙县自然资源和规划局和乙县人力资源和社会保障局共同赔偿经济损失3119万元。

 

二、法院裁判

一、二审法院均认为：本案甲公司自2016年已经知道涉案颁证行政行为，在其提起的行政诉讼中当地中级法院于2018年11月21日对甲公司释明被告主体错误,并要求其变更被告,但甲公司坚持不变更,导致其起诉被两审法院驳回。甲公司于2020年8月20日向原审法院提起诉讼，已经超过起诉期限。均不支持甲公司的诉求。

 

三、律师评析

本案焦点问题是，法院释明被告主体错误要求原告变更，原告不变更导致起诉被驳回后，再以法院要求变更的被告起诉，这段时间是不是属于《行政诉讼法》规定的非因自身原因耽误的期限？

1、对这一问题，先来看看《行政诉讼法》的规定。

《行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”这里规定了两种可不计算起诉期限的情形，一是不可抗力，这大家好理解。另外就是其他不属于自身原因耽误起诉期限的，这属于前瞻性的兜底条款，因为在制定法律时很难穷尽法律实施后的可能性。兜底性条款也为法院对社会发展过程中出现的新情况进行裁量留出空间。

如何理解非因自身原因耽误的起诉期限，实践中颇有争议，比如因当事人选择错误而被耽误的期限是否属于非因自身原因耽误起诉期限的情形，如本应告甲而告了乙，本应提起行政诉讼而提起了民事诉讼，等等。

法律之所以规定起诉期限，主要是为了防止当事人怠于行使诉讼权利，促进其及时主张权利，解决纠纷。因此，对当事人积极行使诉权应当予以肯定，这种肯定也应体现在对当事人诉讼选择错误的一定包容性上，毕竟有的案件是属于行政诉讼还是民事诉讼，应当告甲还是应当告乙，颇有争议。也因此，最高法院在（2019）最高法行16号行政裁定书及（2019）最高法行申6862号行政裁定书等裁判文书中，对先提起民事诉讼被驳回后再提起行政诉讼的，民事诉讼阶段所占用的时间属于非因自身原因耽误的期限，予以排除，不计入起诉期限。

 

2、本案中，甲公司在发现乙县政府颁发的（2009）第12345号土地使用证包含其使用的土地时，已及时提起了行政诉讼，主张了权利。

在甲公司以乙县政府为被告请求撤销（2009）第12345号土地使用证的案件中，一审法院认为甲公司将乙县政府列为被告不当，该案应当以调整后的不动产登记机构为被告，但甲公司仍坚持自己的意见，不予变更被告。对于错列被告的起诉如何处理，《行政诉讼法》第六十九条第一款第三项规定，“错列被告且拒绝变更的；”已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，甲公司错列被告，法院从程序上予以驳回，甲公司付出了时间和经济成本，为其自身错误付出了相应的代价，但甲公司的实体权益不应因此被损害。参照前述最高法院案例精神，对甲公司以乙县自然资源和规划局为被告的起诉，应扣除甲公司起诉乙县政府案件的时间，如没有超出法定起诉期限的，应当进入实体审理，不应从程序上一驳了之。