收回土地使用权补偿协议

认为无效怎么办？

（收回土地使用权系列案之八）

一、基本案情

        2008年9月22日，甲公司通过国有土地出让方式取得4000平方米的工业用地使用权，土地使用权证编号为乙市国用（2008）第12345号。甲公司在用地范围内建成建筑面积为3000平方米的住宅用房及其他附属设备设施，房屋产权证编号为乙房权证字第54321号。

       乙自然资源局因产业结构调整和城市功能布局，加强当地核心景区环境综合治理、切实保护生态环境等原因，于2018年6月28日向乙市人民政府呈报《关于批准收回甲公司国有土地使用权的请示》。2018年6月30日，乙市人民政府召开会议研究城区国有土地使用权收回问题，会议决定收回甲公司的国有土地使用权。

       2018年7月19日，乙市人民政府办公室向乙自然资源局作出《关于同意收回甲公司国有土地使用权的批复》，并附《甲公司国有土地使用权收回方案》。7月28日，乙自然资源局根据乙市人民政府办公室的批复，作出了《关于收回甲公司国有土地使用权的决定》，收回甲公司的4000平方米国有土地使用权。乙自然资源局2018年3月19日作出《拟收回国有土地使用权告知书》，但甲公司法定代表人***否认在告知书上签名和收到了该告知书。

       2018年8月3日，乙自然资源局为甲方、甲公司为乙方，签订了《收回国有土地使用权补偿协议书》：乙自然资源局收回甲公司4000平方米的国有土地使用权及地上附着物，以货币方式补偿乙方20000000元；乙方在三十个工作日将资产移交给甲方。甲、乙负责人先后在协议上签名。

       后，甲公司以《收回国有土地使用权补偿协议书》主体不合法、协议内容不合法、土地储备行为不属于公共利益、收回程序违法为由，向法院起诉，请求确认协议无效。

二、法院判决

          一、二审法院认为，乙自然资源局签订《收回国有土地使用权补偿协议书》具有法定职权，适用法律正确，程序合法，无滥用职权、协议内容明显不当情形。甲公司诉称协议无效没有事实依据，对甲公司的请求予以驳回。

三、律师评析

杨应军律师评析：

        本案是一起涉及收回土地使用权的行政协议案件。收回土地过程中，甲公司与乙自然资源局经协商，达成了《收回国有土地使用权补偿协议书》，后甲公司对协议书不服，认为该协议书无效，具状起诉。甲公司所诉应否被支持呢?

        1、收回土地使用权的法律依据

        （1）《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府自然资源行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

       《城市房地产管理法》第二十条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

        因此，基于公共利益之需要，可以依照法定程序，提前收回土地使用权，但应给予补偿。就收回土地使用权的补偿等内容，行政机关可与土地使用权人协商，以签订补偿协议的方式约定。

        2、行政协议无效案件的审查

       （1）本案中，甲公司的诉请为确认《收回国有土地使用权补偿协议书》无效。该协议是乙自然资源局为了实现保护生态环境等公共服务目标，与甲公司协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。

        《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

        《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

        因此，就甲公司请求确认协议无效的诉求，应从乙自然资源局是否具有行政主体资格，签订《收回国有土地使用权补偿协议书》是否有事实和法律依据来进行审查。

        （2）本案中，乙自然资源局具有《土地管理法》第五十八条规定的收回土地职权，其可与土地使用权人以协商的方式解决收回土地补偿等事宜，故乙自然资源局具有签订案涉补偿协议的行政主体资格。

       本案中，乙自然资源局收回土地的目的是为了实现保护生态环境等公共服务目标，属于法律意义上的基于公共利益之需要，其根据《土地管理法》第五十八条第一款第一项实施收回土地事宜，符合法律规定。

      因此，乙自然资源局实施收回土地，不存在主体不具有行政主体资格或者没有依据之情形。此外，亦无证据显示乙自然资源局有其他重大且明显违法情形。鉴此，对甲公司请求确认《关于收回甲公司国有土地使用权的决定》无效的请求，法院不予支持。

      （3）若对行政协议无效之诉请进行审查后，发现不存在无效之情形，但存在可撤销的违法情形，法院该怎么处理呢？

       《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款对此进行了规定，“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；”这里规定的是法院“审查”而非“审理”，即法院审查后认为不属无效，应向原告释明，由原告变更为撤销之诉，否则法院将驳回原告诉讼请求。

       有一个问题，如原告起诉确认行政行为无效，后经一审法院释明后，变更为撤销之诉，一审法院判决撤销涉案行政行为。但对方上诉后，二审法院认为涉案行政行为应属无效，该怎么处理呢？这种情形虽然极少，但也不是不可能发生。这时，可依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第一款的规定（公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。），撤销一审判决，确认涉案行政行为无效。