闲置原因不明，

收回土地决定书被撤销

（收回土地使用权系列之七）

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一、基本案情

2012年10月21日，甲县政府与乙公司（以下简称乙公司）签订《投资协议书》，约定甲县政府向乙公司出让180亩土地，用于投资兴建乙公司生产基地项目，甲县政府协调有关部门将电缆、自来水管、通讯光缆接通及搞好项目用地的平整。

2015年12月11日，乙公司与甲县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将坐落于甲县×××××××旁H1-02地块（以下简称涉案地块）以人民币2136万元的价格出让给乙公司，土地用途为工业用地。该合同还约定涉案地块建设项目在2016年8月7日之前开工，在2018年8月6日之前竣工。

2016年4月24日，甲县政府向乙公司颁发涉案地块的《国有建设用地使用权证》［甲国用（2016）第1000123号］。

2018年12月14日，甲县国土资源局向乙公司作出（2018）8号《闲置土地调查通知书》，告知涉案地块存在未按照合同约定开工时间进行开发建设满一年的情况，涉嫌构成闲置土地，现需对涉案地块进行调查，原告乙公司需在收到通知书之日起30日内提交材料说明涉案地块闲置的原因。

 

2018年12月22日，乙公司向甲县国土资源局作出《关于〈闲置土地调查通知书〉的回复函》，称其取得涉案地块并非“三通一平”地块，后经与甲县有关部门协商，同意由其先行垫资对涉案地块进行“三通一平”，且其已于2016年投入123万元进行涉案地块的市政管道建设。后因甲县有关部门未向其支付上述款项，致使公司发展计划严重受影响。

2019年2月19日，甲县发展和改革局函告乙公司，称由于甲县根据《主体功能区规划》对全县产业布局进行了调整，因此对乙公司备案的项目暂缓办理。

2020年4月19日，甲县自然资源局向乙公司作出《闲置土地认定书》，载明涉案地块存在已约定开工日期，未按期开工的情况；根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案地块为闲置土地，闲置原因为其他原因。2020年4月20日，甲县自然资源局向乙公司作出《闲置土地情况告知书》，告知其已下发《闲置土地认定书》，认定涉案地块为闲置土地，闲置原因为其他原因；其将按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。同日，甲县自然资源局向乙公司作出（2019）007《闲置土地处置听证权利告知书》，载明拟协议有偿收回涉案地块使用权。

随后，甲县自然资源局和乙公司就协议有偿收回涉案地块使用权进行协商，但双方未能就协议收回涉案地块使用权的价格达成一致意见。2021年12月30日，甲县自然资源局向乙公司作出《收回国有建设用地使用权决定书》，载明甲县自然资源局认定涉案地块为闲置土地，经报请甲县政府批准，甲县自然资源局依法无偿收回涉案地块的使用权。

乙公司对涉案地块构成闲置土地的事实无异议，但认为涉案地块闲置的原因在于政府而不是其自身企业原因。甲县自然资源在《收回国有建设用地使用权决定书》中并未载明涉案地块闲置的原因。

乙公司不服《收回国有建设用地使用权决定书》，向法院提起行政诉讼。

 

二、法院判决

法院经审理后认为，土地闲置因政府、政府有关部门的行为所造成的，可以通过协商延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、协议有偿收回国有建设用地使用权等方式予以处理；土地闲置非因政府、政府有关部门的行为所造成的，应根据闲置时间的长短作出征收土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的处理。本案中，甲县自然资源局虽认定涉案地块已构成闲置土地，但未对闲置原因作出具体认定，其在《闲置土地认定书》中仅载明闲置的原因为“其他原因”，未明确载明是政府、政府有关部门的原因还是非政府、政府有关部门的原因，因此，在未对涉案地块闲置原因作出认定的前提下，甲县自然资源局对原告乙公司作出无偿收回涉案地块使用权的决定，存在主要证据不足，事实不清的问题。

因此，甲县自然资源局做出的案涉《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实不清，主要证据不足，程序不合法，依法应予以撤销，并由甲县自然资源局就涉案土地闲置问题重新作出处理。判决撤销《收回国有建设用地使用权决定书并判令甲自然资源局应在判决生效之日起在法定期限内重新作出行政行为。

 

三、律师评析

杨应军律师评析：

本案的焦点问题是甲自然资源局做出案涉《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法？

1、本案中，甲自然资源局是以土地闲置为由无偿收回土地使用权的。因此，案涉土地是否构成闲置且属于应无偿收回的情形成为审查重点。

《闲置土地处置办法》第八条规定：

有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；......（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”

第十二条第一款规定：因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。（二）调整土地用途、规划条件。（三）由政府安排临时使用。（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

第十四条规定：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

上述条文明确了土地闲置因政府及其部门的行为所造成的，可以通过协商延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、协议有偿收回国有建设用地使用权等方式予以处理；土地闲置非因政府及其部门的行为所造成的，应根据闲置时间的长短作出征收土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的处理。

 

2、本案中，甲县自然资源局虽认定案涉地块已构成闲置土地，但未对闲置原因作出具体认定，其在《闲置土地认定书》中载明闲置的原因为“其他原因”，未明确其所称的土地闲置是政府及其部门的原因还是土地使用权人的原因。既然不能明确土地闲置的原因，则不能对土地以闲置为名进行下一步的处理。

综上，甲县自然资源局在未对案涉地块闲置原因作出明确认定的前提下，就对乙公司作出无偿收回涉案地块使用权的决定，明显主要证据不足，认定事实不清。此外，甲县自然资源局的《闲置土地处置听证权利告知书》，明确了其将采取协议有偿收回涉案地块使用权的方式解决涉案地块闲置的问题，而现又无偿收回案涉土地，显然自相矛盾，亦有违诚信。因此，法院判决撤销案涉《收回国有建设用地使用权决定书》理据充分。

无偿收回土地使用权对土地使用者影响最大，有时会使一个企业直接破产，土地主管部门慎用为宜。