收回土地使用权，

行政复议如何应对

（收回土地使用权系列案之五）

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2014年8月10日，甲市国土资源局与乙公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将面积140000㎡的涉案土地使用权出让给该公司。该合同第八条约定，本宗地的出让价款为6000万元；第十二条第（一）项约定，本宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额70000万元。本宗地建设项目的固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等；第十六条第一款约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年2月20日之前动工，在2016年8月20日之前竣工。2014年8月20日，甲市国土资源局与乙公司签订《交地确认书》，将涉案土地交付该公司。《交地确认书》第二条载明，交付的宗地面积为140000㎡。该公司对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意按地块现状接收。

2019年12月2日，甲市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，并于当日送达乙公司。2019年12月27日，甲市国土资源局经区分局两名执法人员对乙公司的工作人员进行了询问并制作了询问笔录，被询问人同时认可土地构成闲置。2019年12月28日，甲市国土资源局作出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因造成的土地闲置。

2018年12月30日，甲市国土资源局向乙公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其将对涉案宗地采取无偿收回国有建设用地使用权的方式进行处置及享有听证的权利。乙公司遂向甲市国土资源局提交了《行政处罚听证申请书》。

2020年2月9日，甲市自然资源和规划局向乙公司送达了《听证通知书》，后甲市自然资源和规划局就涉案土地闲置事项召开听证会并制作了听证会笔录。

2020年5月7日，甲市自然资源和规划局向甲市政府提交《关于无偿收回乙公司闲置土地使用权的请示》，申请对乙公司闲置土地依法无偿收回。2020年5月26日，甲市政府作出《关于无偿收回乙公司闲置土地使用权的批复》，同意将乙公司的闲置土地依法无偿收回。2020年5月28日，甲市自然资源和规划局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。乙公司不服该决定书，向丙省政府申请行政复议。丙政府作出行政复议决定书，维持甲市政府批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。

 

二、法院判决

乙公司不服行政复议决定书，以丙省政府、甲市政府及甲自然资源和规划局为被告提起诉讼，请求依法撤销甲市自然资源和规划局经甲市政府批准作出的收回土地使用权决定书及丙省政府作出的复议决定书。

一审法院认为，甲市国土资源局与乙公司签订的《交地确认书》第二条载明，乙公司对该宗地的四至范围、面积和土地条件没有异议，同意按地块现状接收。乙公司接收地块并开始建设后，以相关地块未按期完成协议约定的“三整一平”及其他配套与事实不符，因此，不是政府、政府有关部门的行为造成涉案宗地动工开发迟延。故乙公司主张政府原因导致土地闲置不成立。判决驳回乙公司的诉讼请求。

乙公司不服，以涉案土地中止开发建设系当地主管部门对涉案土地进行重新规划导致，属于政府及有关部门的行为造成，涉案土地不应无偿收回等为由，提起上诉。

二审法院经测算，认定涉案项目已投资额占总投资额远远不足25%。甲市自然资源和规划局认定涉案土地为闲置土地，符合法律规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

 

三、律师评析

杨应军律师评析：

1、本案涉及的行政复议程序问题

本案出现了一个比较有意思的事，即由基层法院审理省级为被告政府的案件，这在实践中并不常见。之所以出现这一现象，得从丙省政府受理的行政复议案件说起。

《行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，甲市自然资源和规划局因收回案涉土地事宜，报经甲市人民政府批准后，做出《收回国有建设用地使用权决定书》。因此，对外发生法律效力的是该《收回国有建设用地使用权决定书》，而非甲市政府的内部批准行为。如果甲市自然资源和规划局没有做出《收回国有建设用地使用权决定书》，而是直接根据甲市政府同意收回案涉土地使用权的批复，直接收回案涉土地，则对外发生法律效力的是甲市政府的批复，即所谓内部行政行为外化。

因此，就案涉收回土地使用权的行为主张权利，申请行政复议，应当以甲市自然资源和规划局为被申请人向甲政府或丙省自然资源和规划主管部门申请，而不应向甲政府的上一级丙省政府申请，即丙省政府不应受理案涉行政复议申请，或者说丙省政府无权受理案涉行政复议申请，除非该省有明确的行政复议提级管辖规定且本案情形符合该规定。但综观本案法院判决，并未涉及到这一点。

综上，本案应当撤销丙省政府的行政复议决定，责令其对乙公司的行政复议申请重新处理，但本案一、二审法院并未如此处理。

 

2、本案涉及的收回土地使用权的实体问题

（1）乙公司主张国土部门交付土地不符合净地要求，就此乙公司应及时提出并主张权利。由于这一问题比较复杂，本文不再展开，有兴趣的朋友，可参见笔者之前的文章《收回土地使用权系列案之二未净地交付而生纠纷，收回土地使用权是否合法》

（2）如果抛开行政复议程序和相关主体是否适格的问题不论，乙公司主张造成土地闲置的原因不在该公司，而在当地政府，并认为即使涉案土地构成闲置，法院在认定土地闲置原因时，不应忽视其开发建设过程中与当地政府等请示汇报情况及经经当地政府同意改变规划方案情况，但乙公司未能提供有力证据予以证实。

法院经调查认定，涉案土地土地利用规划未进行修改，本案亦不存在其他政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟。由此，法院未支持乙公司的诉请。

综观本案，乙公司的项目投资应当说还是比较可观的，但由于数年未实质建设，未能土地的使用价值，导致土地闲置，不符合当地对该项目的期许。因此，当地也对涉案土地另行申报其他适合项目，使得乙公司伸展的空间进一步被压缩。总之，有投资能力的企业从本案中可以学习的还是比较多的，投资规划、营商环境、与行政机关的沟通协调以及法律风险管控等方面均值得思考。