最高法院企业行政案例  

土地颁证行为违法

后续赔偿如何主张

【裁判要旨】

本案中，海口市政府未征询汉凌公司意见，在豫财公司提交的合同书复印件真实性难以确定且未提交付款凭证的情况下，即根据豫财公司的单方申请，将汉凌公司名下的案涉土地使用权登记至豫财公司名下，未尽合理审慎审查职责，颁证行为违反相关规定，已被生效的海南省高级人民法院（2008）琼行终字第133号行政判决确认违法。豫财公司违法取得土地使用权证后，在案涉土地上开发建设商品房并出售，土地使用权已不可能恢复登记至汉凌公司名下，客观上造成汉凌公司名下的土地使用权丧失。现汉凌公司的合同债权未能全部实现，虽然主要责任在于豫财公司未依约支付合同对价款，汉凌公司自身多年一直未及时通过民事诉讼渠道主张合同债权也有一定责任，但海口市政府未尽合理审慎审查职责，将汉凌公司名下土地转移登记到豫财公司名下，客观上造成了汉凌公司债权实现困难。海口市政府也未能举证证明汉凌公司愿意办理转移登记或者在知道或应当知道转移登记后因怠于主张债权致使损失扩大。现豫财公司登记状态为“吊销，未注销”，汉凌公司通过民事诉讼实现债权的风险显而易见，其因此而请求海口市政府承担因违法颁证造成的相应损失，有事实和法律依据，海口市政府亦有义务根据其过错程度及其在损害中所起的作用承担相适应的赔偿责任。综上，原审法院以汉凌公司可向豫财公司主张债权为由，迳行认定海口市政府不应承担赔偿责任，并判决驳回汉凌公司的诉讼请求，属于适用法律错误，依法应予纠正。海口市政府主张案涉土地当时已属闲置土地，如果不向豫财公司颁证，土地使用权已被无偿收回，故被诉颁证行为并未造成汉凌公司实际损失。但海口市政府当时并未实际作出无偿收回土地的决定，案涉土地在转移登记至豫财公司名下之前也一直为汉凌公司所有，海口市政府不能以当时案涉土地可能被无偿收回而主张免除其违法转移登记应当承担的相应的赔偿责任。

 【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行赔申1004号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南汉凌房地产开发有限公司。住所地：海南省海口市秀英区。

法定代表人翟淑萍，董事长。

委托诉讼代理人王智毅，北京市尚公律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市人民政府。住所地：海南省海口市秀英区。

法定代表人丁晖，市长。

委托诉讼代理人龚晓琴，海口市司法局工作人员。

委托诉讼代理人王立峰，北京德和恒（海口）律师事务所律师。

原审第三人海南豫财实业发展联合总公司。住所地：海南省海口市。

法定代表人刘宏勋，总经理。

再审申请人海南汉凌房地产开发有限公司（以下简称汉凌公司）因诉被申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海南豫财实业发展联合总公司（以下简称豫财公司）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行赔终40号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，并于2020年12月21日在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开询问。再审申请人汉凌公司的法定代表人翟淑萍和委托诉讼代理人王智毅，被申请人海口市政府的委托诉讼代理人龚晓琴、王立峰到庭参加询问。现已审查终结。

汉凌公司申请再审称：（一）汉凌公司的损失与海口市政府的违法颁证行为具有直接因果关系。汉凌公司与豫财公司之间签订的《合同书》属于名为合作实为变相买卖土地使用权的合同，汉凌公司名下土地使用权是其要求豫财公司支付合作款项的前提和资本，且《合同书》中根本没有土地使用权过户给豫财公司的约定。由于海口市政府的违法颁证行为，赋予了豫财公司土地使用权人的地位，使得豫财公司以此为由拒付相关款项。在豫财公司目前已经无财产可供赔偿的情况下，原审要求汉凌公司向豫财公司追偿债权，于理不通。（二）对于汉凌公司的损失，原一审判决错误分配举证责任，适用法律错误。原审法院如认为汉凌公司的损失系因民事侵权行为所引起，就应根据行政诉讼法的规定主动行使释明权，一并审理和解决民事争议。综上，请求撤销一、二审判决，改判支持汉凌公司的赔偿请求。

海口市政府提交书面意见称：（一）颁证行为未侵害汉凌公司的合同权益并造成损失。汉凌公司与豫财公司约定转让建设项目和案涉土地使用权的事实客观存在。即使海口市政府的颁证行为已被确认违法，但变更登记的结果符合法律法规的规定，且并未违反双方当事人的真实意思表示。案涉土地当时属于闲置土地，如果未向豫财公司颁证，土地使用权已被无偿收回。（二）即使颁证行为造成汉凌公司损失，也不应由海口市政府承担。豫财公司提供虚假材料申请登记，应由豫财公司承担赔偿责任。（三）汉凌公司未能提供有效证据证明其实际损失，其主张赔偿鉴定费及设计费、报建费、桩基投入等费用均无依据，不应予以支持。综上，请求驳回汉凌公司的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”本案中，海口市政府未征询汉凌公司意见，在豫财公司提交的合同书复印件真实性难以确定且未提交付款凭证的情况下，即根据豫财公司的单方申请，将汉凌公司名下的案涉土地使用权登记至豫财公司名下，未尽合理审慎审查职责，颁证行为违反相关规定，已被生效的海南省高级人民法院（2008）琼行终字第133号行政判决确认违法。豫财公司违法取得土地使用权证后，在案涉土地上开发建设商品房并出售，土地使用权已不可能恢复登记至汉凌公司名下，客观上造成汉凌公司名下的土地使用权丧失。现汉凌公司的合同债权未能全部实现，虽然主要责任在于豫财公司未依约支付合同对价款，汉凌公司自身多年一直未及时通过民事诉讼渠道主张合同债权也有一定责任，但海口市政府未尽合理审慎审查职责，将汉凌公司名下土地转移登记到豫财公司名下，客观上造成了汉凌公司债权实现困难。海口市政府也未能举证证明汉凌公司愿意办理转移登记或者在知道或应当知道转移登记后因怠于主张债权致使损失扩大。现豫财公司登记状态为“吊销，未注销”，汉凌公司通过民事诉讼实现债权的风险显而易见，其因此而请求海口市政府承担因违法颁证造成的相应损失，有事实和法律依据，海口市政府亦有义务根据其过错程度及其在损害中所起的作用承担相适应的赔偿责任。综上，原审法院以汉凌公司可向豫财公司主张债权为由，迳行认定海口市政府不应承担赔偿责任，并判决驳回汉凌公司的诉讼请求，属于适用法律错误，依法应予纠正。海口市政府主张案涉土地当时已属闲置土地，如果不向豫财公司颁证，土地使用权已被无偿收回，故被诉颁证行为并未造成汉凌公司实际损失。但海口市政府当时并未实际作出无偿收回土地的决定，案涉土地在转移登记至豫财公司名下之前也一直为汉凌公司所有，海口市政府不能以当时案涉土地可能被无偿收回而主张免除其违法转移登记应当承担的相应的赔偿责任。当然，海口市政府在承担相应的赔偿责任后，可以依法向豫财公司或者其股东追偿。

综上，海南汉凌房地产开发有限公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

一、指令海南省高级人民法院再审本案。

二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长： 刘艾涛

审判员： 宋楚潇

审判员： 杨志华

二Ｏ二一年一月二十日

法官助理： 何媛

书记员： 张燕清

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

代理的诉各级政府行政案件取得诸多胜诉，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等）：

一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。