最高法院企业行政案例  

行政协议纠纷中

行政机关承担违约责任的范围

【裁判要旨】

本院认为：本案的争议焦点为盖州市政府承担违约责任的具体范围。

关于应否赔偿规划设计费、动迁服务费、赈灾款问题。一是规划设计费问题。祥合房地产主张规划设计费20万元系为案涉地块取得规划设计许可证和规划设计文件而缴纳。规划设计费系祥合房地产为履行《开发建设合同》而支出的必要费用，属于直接损失。二是动迁服务费问题。祥合房地产主张动迁服务费为437700元。盖州市政府作为甲方与祥合房地产作为乙方签订的《开发建设合同》约定“3.乙方承担全部动迁费用”。现因盖州市政府未依约履行导致《开发建设合同》解除，祥合房地产为履行《开发建设合同》支付的动迁费用属于直接损失。三是赈灾款问题。祥合房地产主张因盖州市发生洪涝灾害，盖州市政府动员所有企业捐款，其捐款20万元。现案涉开发建设项目因盖州市政府违约而未实施，盖州市政府应当返还赈灾款。赈灾款与《开发建设合同》无直接关联性。原审法院应进一步查明相关事实，依法确定祥合房地产的损失数额。

关于应否赔偿人员、办公、差旅费、房租、税金、审计等损失问题。上述损失属于公司日常运营成本。一般情况下，公司的日常运营成本不应被认定为违约所造成的损失，但若守约方系为特定地块的房产开发而特别设立的公司，且设立后未从事其他业务，该公司的运营成本可被认定为违约方拒绝交付土地导致合同解除所造成的直接损失。本案中，祥合房地产主张其系为案涉开发建设项目成立的公司且仅从事案涉开发建设项目。原审法院应进一步查明相关事实，依法认定祥合房地产的损失范围。

此外，原审法院未查明祥合房地产所主张的利息是否系盖州市政府违约导致《开发建设合同》解除所致损失，亦属不当。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再467号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：营口祥合房地产开发有限公司。住所地：辽宁省盖州市规划建设委员会**。

法定代表人：曲国林，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵纯祥，男，1948年8月27日出生，汉族，该公司经理。

委托诉讼代理人：王志刚，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省盖州市人民政府。住所地：辽宁省盖州市市府大街**。

法定代表人：徐海龙，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：王贵茂，辽宁省盖州市房屋征收服务中心副主任。

委托诉讼代理人：鲁付春，辽宁大千律师事务所律师。

再审申请人营口祥合房地产开发有限公司（以下简称祥合房地产）因诉辽宁省盖州市人民政府（以下简称盖州市政府）行政协议一案，辽宁省营口市中级人民法院（以下简称一审法院）于2017年10月10日作出（2016）辽08行初42号行政判决。祥合房地产不服，提起上诉，辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）于2018年12月26日作出（2018）辽行终47号行政判决。该判决已发生法律效力。祥合房地产仍不服，向本院申请再审。本院于2020年10月19日作出（2019）最高法行申5310号行政裁定，提审本案，并依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了询问，现已审理终结。

祥和房地产向一审法院提起行政诉讼，请求：确认盖州市政府未按照约定履行《盖州市政府北侧旧区改造开发建设合同》（以下简称《开发建设合同》）违法，解除《开发建设合同》；盖州市政府返还祥合房地产取得2011-3-06B、2011-3-06E、2011-3-06F号地块的国有建设用地使用权而支付的各项费用合计人民币58889965元、自2010年12月1日至2015年7月31日期间实际支出各项费用合计人民币5131467.64元；判决盖州市政府给付其投入资金分阶段按同期贷款利率计算的利息7915979.3元；判决盖州市政府赔偿其一切经济损失。

一审法院查明：2011年3月29日，祥合房地产以挂牌出让的方式竞得2011-3-06B、2011-3-06E、2011-3-06F号三块土地。2011年4月15日，祥合房地产与原辽宁省盖州市国土资源局签订了合同编号分别为2108812011A0068、2108812011A0069、2108812011A0070的《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让土地总面积为105470平方米。合同签订后，祥合房地产依约向盖州市政府按挂牌每平方米900元价格缴纳土地出让契税、印花税合计3844381.5元及相关费用2044615元后，祥合房地产取得了上述土地建设用地规划许可证。2011年5月24日，祥合房地产取得了辽宁省盖州市发展和改革局立项核准批复（盖发改发〔2011〕90号）。2011年7月8日，祥合房地产取得了上述用地国有土地使用权证书。盖州市政府与祥合房地产于2012年7月9日签订《开发建设合同》。该合同约定由盖州市政府负责该区域房屋征收、动迁工作，征收、动迁工作在2012年9月末结束。祥合房地产承担全部动迁费用，并缴纳保证金3045万元，存入盖州市政府征收主管部门账户。2012年9月末，该区城房屋征收、动迁工作未完成。2013年4月27日，盖州市政府告知祥合房地产对该区域征收、动迁工作暂停，5个指挥部撤出该动迁区域。祥合房地产所缴纳的保证金，除辽宁省盖州市房屋征收服务中心（原辽宁省盖州市人民政府房屋征收管理办公室，以下简称盖州市征收办）已支付动迁补偿外，剩余部分返还祥合房地产。2015年9月16日，祥合房地产提起民事诉讼，本案一审法院（2015）营民一初字第00063号民事裁定不属于民事诉讼案件受理范围，驳回了祥合房地产的起诉。

祥合房地产为了开发建设发生过如下费用：2011年5月17日，祥合房地产向辽宁省盖州市国土资源勘测设计院交纳7万元测绘费；2011年5月24日，祥合房地产向辽宁省盖州市环保局交纳17万元建筑噪音费；2011年5月27日，祥合房地产向辽宁省盖州市财政局交纳30万元动迁费；2012年12月25日，祥合房地产向营口鑫松会计师事务所有限公司交纳了评估费20万元；2011年6月21日，祥合房地产向辽宁省盖州市价格调节基金办公室交纳了价格调整基金474615元；2011年6月27日，祥合房地产向辽宁省盖州市地籍信息中心交纳了地籍测绘费37030元；2011年6月27日，祥合房地产向原辽宁省盖州市国土资源局交纳土地权属调整费4218元；2011年11月7日，祥合房地产向刘耕豪设计工作室交纳了建筑效果图回迁户型图费用3万元；2013年至2015年期间，盖州市征收办、辽宁省盖州市住房和城乡建设局等单位工作人员签收的“动迁服务费”共计437700元；2013年4月29日，祥合房地产向被征收人通过辽宁省盖州市征收办财务支出的方式支付补偿款48120元；2012年8月7日，祥合房地产向辽宁省盖州市慈善总会交纳赈灾款20万元。

一审法院认为：对于《开发建设合同》的处理问题。签订《开发建设合同》的双方当事人是祥合房地产与盖州市政府，双方在合同中约定了各自的权利义务，意思表示真实，不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，也不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，该合同为有效合同，故不予支持盖州市政府有关合同无效的主张。依据《开发建设合同》约定，盖州市政府应在2012年9月末完成该区域房屋征收、动迁工作，现盖州市政府无法履行约定义务，祥合房地产签订合同的目的不能实现。祥合房地产有权要求解除《开发建设合同》并取得相应的违约赔偿，应予支持祥合房地产解除合同的请求。因本案诉讼不涉及土地出让合同问题，所以盖州市政府主张减免土地出让金不合法不属于本案审查范围，不予支持。

关于祥合房地产提出的赔偿请求问题。2013年4月29日，祥合房地产向被征收人通过盖州市征收办财务支出的方式支付补偿款48120元。依照《开发建设合同》的约定，盖州市政府负有动迁的义务。现盖州市政府未在约定的期限内履行义务，盖州市政府应赔偿祥合房地产因动迁给付的补偿款。政府的相关职能部门为祥合房地产颁发了国有土地使用权证、建设用地规划许可证、立项批复等等，祥合房地产有理由相信开发建设可以正常进行。盖州市政府作为一级政府除应履行一般民事主体协议相对人的义务之外，其本身较一般的民事主体相比还具有更强行政信赖利益。祥合房地产基于对盖州市政府作为政府机关的信赖而发生的损失，盖州市政府应予赔偿。该损失包括：2011年5月17日，祥合房地产向辽宁省盖州市国土资源勘测设计院交纳7万元测绘费；2011年5月24日，祥合房地产向辽宁省盖州市环保局交纳17万元建筑噪音费；2011年5月27日，祥合房地产向辽宁省盖州市财政局交纳30万元动迁费；2012年12月25日，祥合房地产向营口鑫松会计师事务所有限公司交纳了评估费20万元；2011年6月21日，祥合房地产向辽宁省盖州市价格调节基金办公室交纳了价格调整基金474615元；2011年6月27日，祥合房地产向辽宁省盖州市地籍信息中心交纳了地籍测绘费37030元；2011年6月27日，祥合房地产向原辽宁省盖州市国土资源局交纳土地权属调整费4218元；2011年11月7日，祥合房地产向刘耕豪设计工作室交纳了建筑效果图回迁户型图费用3万元，共计133.3983万元。祥合房地产得到上述赔偿后，即丧失了向原交款单位要求返还的权利。对于祥合房地产提出的盖州市征收办、辽宁省盖州市住房和城乡建设局等单位工作人员签收的“动迁服务费”共计437700元和2012年8月7日祥合房地产向辽宁省盖州市慈善总会交纳赈灾款20万元，因祥合房地产不能证明该两笔款项是开发建设必然花费的费用，故不属于赔偿范围。对于祥合房地产提出的员工工资和公司日常花销赔偿请求，同样不属于赔偿范围，亦不予支持。

祥合房地产在庭审中表示撤回起诉之初提出的退还土地使用权的请求，一审法院不再进行审理。祥合房地产其他诉讼请求没有法律依据，应予驳回。据此，一审法院判决：解除盖州市政府与祥合房地产在2012年7月9日签订的《开发建设合同》；盖州市政府赔偿祥合房地产133.3983万元；驳回祥合房地产的其他诉讼请求。

祥合房地产不服一审判决提起上诉，请求：撤销一审判决，依法改判，返还其规划设计费20万元、动迁服务费437700元、赈灾款20万元，并赔偿其实际发生的人员、办公、差旅费用、房租、税金、审计等支出损失3655759元及投入资金2171683元的利息损失627739.94元。二审法院查明的事实与一审一致，以与一审法院基本相同的理由，判决：驳回上诉，维持一审判决。

祥合房地产不服，向本院申请再审，请求：撤销一审判决第三项及二审判决，判令盖州市政府返还其规划设计费20万元、动迁服务费437700元、赈灾款20万元，并赔偿其实际发生的人员、办公、差旅费用、房租、税金、审计等支出损失3655759元及投入资金2171683元的利息损失627739.94元。主要的事实理由为：一是一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》系适用法律错误；二是行政机关违反行政协议的约定导致协议解除，应当对行政相对人所遭受的损失承担赔偿责任。其损失包括为订立合同所支出的必要费用、因相信合同正常履行而支出的费用等，盖州市政府应赔偿其基于对行政机关履行协议的信赖而支出的运营成本。

盖州市政府答辩称，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回祥合房地产的再审申请。

本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。

本院认为：本案的争议焦点为盖州市政府承担违约责任的具体范围。

关于应否赔偿规划设计费、动迁服务费、赈灾款问题。一是规划设计费问题。祥合房地产主张规划设计费20万元系为案涉地块取得规划设计许可证和规划设计文件而缴纳。规划设计费系祥合房地产为履行《开发建设合同》而支出的必要费用，属于直接损失。二是动迁服务费问题。祥合房地产主张动迁服务费为437700元。盖州市政府作为甲方与祥合房地产作为乙方签订的《开发建设合同》约定“3.乙方承担全部动迁费用”。现因盖州市政府未依约履行导致《开发建设合同》解除，祥合房地产为履行《开发建设合同》支付的动迁费用属于直接损失。三是赈灾款问题。祥合房地产主张因盖州市发生洪涝灾害，盖州市政府动员所有企业捐款，其捐款20万元。现案涉开发建设项目因盖州市政府违约而未实施，盖州市政府应当返还赈灾款。赈灾款与《开发建设合同》无直接关联性。原审法院应进一步查明相关事实，依法确定祥合房地产的损失数额。

关于应否赔偿人员、办公、差旅费、房租、税金、审计等损失问题。上述损失属于公司日常运营成本。一般情况下，公司的日常运营成本不应被认定为违约所造成的损失，但若守约方系为特定地块的房产开发而特别设立的公司，且设立后未从事其他业务，该公司的运营成本可被认定为违约方拒绝交付土地导致合同解除所造成的直接损失。本案中，祥合房地产主张其系为案涉开发建设项目成立的公司且仅从事案涉开发建设项目。原审法院应进一步查明相关事实，依法认定祥合房地产的损失范围。

此外，原审法院未查明祥合房地产所主张的利息是否系盖州市政府违约导致《开发建设合同》解除所致损失，亦属不当。

综上，本案一、二审判决认定事实不清，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下：

一、撤销辽宁省高级人民法院（2018）辽行终47号行政判决及辽宁省营口市中级人民法院（2016）辽08行初42号行政判决；

二、本案发回辽宁省高级人民法院重审。

审判长： 梁凤云

审判员： 张　艳

审判员： 杨　迪

二Ｏ二Ｏ年十二月三十一日

法官助理： 刘均博

书记员： 宫傲

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

代理的诉各级政府行政案件取得诸多胜诉，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等）：

一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。