经典案例
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基本事实
某县某集贸市场土地使用权人为某县工商局，属划拨用地。2007年，某县政府常务会议同意该局通过招商引资方式对集贸市场改建维修，约定由投资人使用40年、期满建筑物产权归该局所有。2016年11月30日，某县政府作出《征迁公告》，将集贸市场纳入征迁范围；同年12月29日，某镇政府发布《房屋征收决定公告》，载明征收部门为某县政府、实施单位为某县政府为棚改成立的某甲办公室。2017年，某县启动美丽城镇建设项目，该集贸市场列入改造范围。
徐某系集贸市场内"某县老字号水产干鲜烟酒铺"的实际经营者，其商铺位于征收范围内。征收部门发布补偿补充方案后，市场49户中已有46户签订补偿协议并领取款项，徐某以经营损失补偿标准过低为由未签约。徐某此前曾就征收行为提起多起诉讼，青海省高级人民法院在（2022）青行终127号行政裁定中以诉讼请求不具体、补偿不及于徐某本人为由，驳回其起诉。2025年8月，徐某再次起诉，请求确认某县政府2016年11月30日作出的征收决定违法。
判决文号：（2026）青行终35号（请以裁判文书原文为准）
争议焦点：
一、徐某作为商铺实际经营者，是否具有就征收决定提起行政诉讼的原告主体资格；
二、某县政府是否为本案适格被告；
三、徐某提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。
裁判理由
关于被告主体资格，一审法院认为，国有土地上房屋征收系县级以上地方政府的法定权限，涉案《房屋征收决定公告》载明的征收部门为某县政府，实施单位系其为棚改成立的机构，且该市场确在县棚改范围内、项目资金含该市场改造资金，某镇政府系受委托发布征收决定的公告行为，故某县政府系适格被告。
关于原告主体资格，一、二审法院均认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确被征收人为房屋所有权人，征收决定的核心在于处分物权、使房屋所有权转移至国家。徐某系实际经营者，并非房屋所有权人，其与征收决定之间仅存在间接、反射性的利益关系，不构成行政法上的直接利害关系，不具备起诉征收决定的原告资格；其如认为权益受损，可向房屋所有权人主张民事赔偿，或就后续补偿决定、补偿协议提起诉讼。徐某主张的重大经营损失属独立受损利益、应具起诉权的意见，未被采纳。
关于起诉期限，一审法院认定，徐某最迟应在2023年2月28日青海省高级人民法院作出（2022）青行终127号行政裁定时即已知道涉案征收决定，其2025年8月方提起诉讼，已超过司法解释规定的一年起诉期限。据此，一审裁定驳回起诉，二审予以维持。
本案启示
一、征收决定的直接相对人是房屋所有权人，实际经营者仅因租赁目的受影响产生的利害关系属于间接关系，无权单独起诉确认征收决定违法。
二、征收实施中受委托的乡镇政府以自身名义发布征收决定公告的，由委托的县级以上政府作被告，不能以公告加盖公章即认定系乡镇政府独立作出。
三、被征收人及实际经营者应自知悉征收行为起及时主张权利，对补偿标准不满可通过补偿决定、补偿协议之诉解决，反复就征收决定起诉易构成重复起诉而被驳回。
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