经典案例
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基本事实
2013年10月29日，辽宁省大连市西岗区人民政府（以下简称"西岗区政府"）因南部滨海大道东端桥隧建设工程公共利益需要，作出《房屋征收决定》并公告，对彩云路14、16、18、20、28、30、32、34、36、38号及绕山路1号、东北路143号等范围内的房屋实施征收，由西岗区城区改造办公室（以下简称"西岗区城改办"）具体组织实施，签约期限为2013年10月29日至2013年12月28日。
再审申请人金某所有的私有住宅房屋位于此次征收范围内，建筑面积94.65平方米，用途为住宅。征收补偿方案规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换；因该项目为桥隧建设工程无法提供原地回迁，西岗区政府提供位于大连市甘井子区"钰桥·中央庭院"项目的异地产权调换房源；住宅货币补偿价格为16,000元/平方米（含政府补贴），被征收房屋建筑面积100平方米以内（含100平方米）给予12个月临时安置补助费，标准为每户2,000元/月；另补偿搬家补助费800元/户、电话迁移费200元/户、网络迁移费50元/户、煤气气源费3,000元/户。
金某在征收期间签收了拟征收告知书、入户调查登记表、评估机构选定表、征收手册（含补偿方案），对补偿方案提出过书面意见。西岗区城改办通过公开摇号方式在公证监督下选定了评估机构，评估机构以2013年10月29日为估价时点出具分户评估报告并公示通知领取，金某未领取且未申请复核评估。金某未在签约期限内与征收部门签订补偿协议，也未在规定的2013年12月31日前选择产权调换并签订产权调换补偿协议。
因达不成补偿协议，西岗区政府于2016年3月2日作出西政补〔2016〕2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称〔2016〕2号补偿决定），确定货币补偿方式，房屋价值补偿94.65㎡×16,000元/㎡＝1,514,400元，临时安置补助费24,000元（2,000元/月×12个月），搬家及迁移费等4,050元，合计1,542,450元。金某不服提起行政诉讼，辽宁省高级人民法院于2019年10月18日作出（2017）辽行终408号行政判决，撤销大连中院（2016）辽02行初95号行政判决及〔2016〕2号补偿决定，责令西岗区政府在法定期限内重新对金某作出征收补偿决定。
进入执行程序后，西岗区政府迟至2021年12月28日才重新作出西政补〔2021〕2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称〔2021〕2号补偿决定），主要内容为：仅给予货币补偿，房屋价值按94.65㎡×16,000元/㎡计算但数额误写为1,411,680元（少算102,720元），未支付临时安置补助费，说明"钰桥·中央庭院"项目已无房源、客观上难以提供安置房源、仅为金某一人新建不符合公共利益，故无法提供产权调换。金某不服〔2021〕2号补偿决定，提起本案诉讼，请求撤销该补偿决定、确认依据及内容违法、责令依法公平补偿并赔偿损失、一并审查地方政府规范性文件。
大连中院一审认为〔2021〕2号补偿决定剥夺被征收人选择权、漏发临时安置补助费、计算错误、作出严重超期，判决撤销该补偿决定并责令西岗区政府重新作出。金某不服，认为一、二审未支持其赔偿请求且再次责令重作将导致程序循环，向辽宁省高级人民法院上诉，辽宁高院二审驳回上诉、维持原判。金某向最高人民法院申请再审，最高法于2025年6月27日裁定提审本案。
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判决文号
(2025)最高法行再477号（请以裁判文书原文为准）
争议焦点
本案再审阶段的争议焦点有二：
第一，西岗区政府重新作出的〔2021〕2号补偿决定是否合法。具体包括：补偿决定单方确定仅给予货币补偿而未保障金某对货币补偿与产权调换的选择权是否违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条；补偿金额计算是否准确；是否应按征收补偿方案支付临时安置补助费；作出程序是否合法。
第二，在一、二审法院已认定补偿决定违法并判决撤销、责令重作的前提下，对金某提出的诉讼请求应如何正确裁判。即当行政机关客观上已无法提供产权调换房源、被征收人明确选择货币补偿、补偿项目和标准可依征收补偿方案确定时，人民法院是应继续适用"撤销+责令重作"的裁判方式，还是应直接作出给付判决，判令行政机关支付具体补偿款项及利息以终结长期未决状态。
法院裁判理由
最高人民法院再审审理后对事实予以确认，并围绕上述争议焦点逐一阐明裁判理由：
一、〔2021〕2号补偿决定违法，一、二审认定正确
征收补偿方案明确保障被征收人选择货币补偿或产权调换的权利，西岗区政府曾提供"钰桥·中央庭院"项目作为异地产权调换房源。在无有效证据证明金某明确放弃选择权或逾期未按规定行使选择权的情况下，西岗区政府在重作的补偿决定中直接确定仅给予货币补偿、完全排除产权调换选项，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条关于"被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换"的强制性规定。
同时，〔2021〕2号补偿决定存在两项实体错误：其一，房屋价值补偿计算错误——94.65平方米×16,000元/平方米应为1,514,400元，补偿决定误算为1,411,680元，少计102,720元；其二，未按征收补偿方案支付临时安置补助费——方案规定100平方米以内支付12个月临时安置补助费即2,000元/月×12个月＝24,000元，补偿决定遗漏该项。上述错误导致补偿决定内容不符合公平补偿原则。
此外，辽宁省高院（2017）辽行终408号判决已于2019年10月18日责令西岗区政府"在法定期限内重新作出"，西岗区政府直至2021年12月28日才作出〔2021〕2号补偿决定，严重超出合理履责期限，程序违法。一、二审法院认定〔2021〕2号补偿决定违法并予以撤销，并无不当，最高人民法院予以确认。
杨应军律师书自作诗
二、一、二审"撤销+责令重作"判决适用法律错误，应纠正为直接给付判决
这是本案最具指导意义的核心裁判观点。最高人民法院指出：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，被告依法应当履行法定职责而违法拒绝履行或无正当理由逾期不予答复的，人民法院可根据案情判决被告在一定期限内依法履行；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告请求重新作出处理。
本案中，关键事实已发生根本变化——西岗区政府自己在〔2021〕2号补偿决定中说明"钰桥·中央庭院"项目已无房源可供产权调换、目前无可供建设产权调换房屋的土地资源，客观上确已无法提供产权调换房屋。在再审询问中，金某明确表示放弃产权调换、选择货币补偿。此时，补偿方式已无裁量余地，补偿项目（房屋价值、临时安置补助费、搬家及迁移费）和各项补偿标准均已由经公告且金某知晓并复议过的《房屋征收补偿方案》明确规定，争议仅在于行政机关是否依法履行。在此情形下，行政机关无剩余裁量空间，若再次判决"责令重新作出补偿决定"，只会导致行政机关重新走一遍相同流程、当事人再次起诉的无限循环，陷入典型的"程序空转"，违背实质性化解行政争议的立法目的。
因此，最高人民法院认为，人民法院应当直接作出履行判决，确定货币补偿具体金额并判令支付，尽快结束长达数年的未决状态，保障被征收人及时获得补偿。一、二审法院在已无裁量余地时仍判决责令重作，适用法律错误，应予纠正。
三、直接判决支付的补偿金额及利息计算
最高人民法院参照《房屋征收补偿方案》规定的项目和标准，并结合金某在再审中明确的货币补偿选择，确定给付内容为：
被征收房屋价值补偿：94.65㎡×16,000元/㎡＝1,514,400元
临时安置补助费：2,000元/月×12个月＝24,000元
搬家补助费：800元
电话迁移费：200元
网络迁移费：50元
煤气气源费：3,000元
以上合计：1,542,450元
关于利息起算点：《房屋征收决定》规定的签约期限截止2013年12月28日，西岗区政府在签约期满后依法有两个月履责期限，故利息自2014年3月1日起算，按中国人民银行2014年公布的一年期同类存款基准利率计算至实际清偿之日止，不计算复利。
金某另主张因违法补偿决定造成损害赔偿，最高人民法院认为西岗区政府系为履行法定补偿义务作出补偿决定，该决定违法不属于《国家赔偿法》第四条规定的侵犯财产权情形，该项请求不予支持。金某请求一并审查规范性文件及确认征收决定、补偿方案违法等，因已在前案中处理或不属于本案审理范围，予以驳回。
最终，最高人民法院判决：撤销辽宁高院（2022）辽行终647号行政判决；维持大连中院（2022）辽02行初7号行政判决第一项（即撤销〔2021〕2号补偿决定）；撤销大连中院（2022）辽02行初7号行政判决第二项（即责令重作）；改判西岗区政府于判决生效30日内向金某支付补偿款1,542,450元及自2014年3月1日起至实际清偿之日止的存款利息；驳回金某其他诉讼请求。一、二审案件受理费共100元由西岗区政府负担。
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本案启示
一、对被征收人（维权人）的启示——遇到"撤销→重作→再撤销→再重作"的程序空转，要主动请求法院直接判给钱
实践中不少征收补偿纠纷出现循环诉讼：法院撤销违法的补偿决定→责令政府重作→政府做出内容基本相同的决定→再诉再撤。当事人耗费数年甚至十余年陷入程序泥潭。本案提示维权人：当政府已明确无产权调换房源可提供、你自己也愿意接受货币补偿、且补偿标准和项目在已公告的征收补偿方案中写得很清楚时，应在庭审中明确向法院主张——不再要求"撤销并责令重作"，而是依据《行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条，请求法院直接判决行政机关履行金钱给付义务。法院查明事实清楚、无裁量余地时，应支持直接给付判决，从根本上终结程序空转。
二、对征收行政机关的启示——重作补偿决定须严格对照原生效判决要求，保障选择权、按方案足额计算，拖延履责将产生利息损失
本案中西岗区政府因前期补偿决定被撤销后重作时仍剥夺选择权、少算补偿款、漏发临时安置补助费、严重迟延作出，最终导致最高人民法院直接判令支付本金及多年利息。行政机关应注意：重新作出行政行为时必须全面纠正前次被撤销的违法之处，严格按经公布的征收补偿方案足额列明各项补偿，不得擅自删减；产权调换房源耗尽的应在前期统筹中预留或公告说明，若客观上无法提供调换房屋应及时与被征收人协商转为货币补偿并依法足额计付，包括临时安置补助费等附随费用；生效判决指定的履责期限须严格遵守，逾期不履责产生的资金占用利息由行政机关自行承担。
三、对司法机关及行政法律实务的启示——无裁量余地的履行之诉应敢于直接判给付，实质性化解争议
最高人民法院通过本案明确了一条重要的行政诉讼裁判规则：在行政机关负有的金钱补偿义务内容已由合法有效的征收补偿方案确定、补偿方式因客观不能（无房可调换）且被征收人明确选择货币补偿而无裁量空间时，法院不应机械适用"撤销+责令重作"模式，而应根据《行政诉讼法》第七十二条及司法解释第九十一条但书之外的正面履行判决条款，直接判令行政机关支付具体金额的补偿款及相应利息。这一裁判思路有效遏制"程序空转"，体现了行政诉讼解决实质争议、保障公民财产权及时实现的司法功能，对全国法院审理同类征收补偿履行案件具有重要参照价值。
综上所述，本案是最高人民法院对房屋征收补偿纠纷中"程序空转"问题作出的标志性纠偏判决。它既重申了征收中必须依法保障被征收人对补偿方式的选择权、按方案公平足额补偿的基本规则，更突破性地在无裁量余地情形下以直接给付判决取代循环式的"责令重作"，为同类案件提供了可操作的裁判路径，也为被征收人突破长年诉讼拉锯指明了方向——司法救济的终点，是被征收人真正拿到补偿，而不只是一纸撤销文书。
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