基本事实

    本案涉及一起因国有建设用地使用权被无偿收回而引发的行政诉讼。再审申请人某有限公司（原辽宁某有限公司，以下简称某公司）因不服被申请人锦州市某资源局滨海分局（以下简称滨海分局）作出的无偿收回国有建设用地使用权的行政处罚决定，历经一审、二审后，向辽宁省高级人民法院申请再审。

    案涉核心事实围绕一块编号为2010-99的国有建设用地展开。2010年12月27日，某公司与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定土地交付方式为现状交付。在土地交付初期，该地块的建设项目因基本配套设施等政府原因未能如期开工。为此，双方通过签订补充协议和出具承诺书的方式，将最终开工日期确定为2017年7月1日。

    然而，截至约定的开工日期，项目仍未动工。滨海分局于2019年5月29日首次作出《收回国有建设用地使用权决定书》。该决定后被生效的行政判决以“事实不清，不符合法定程序”为由予以撤销。但需注意的是，在行政诉讼期间，行政行为不停止执行，案涉宗地的土地权利证书已于2020年1月23日被公告注销。

    2021年12月8日，滨海分局就同一地块再次作出《收回国有建设用地使用权决定书》（即本案被诉行政行为），决定无偿收回该土地使用权。某公司对此不服，认为自身已非土地使用权人，不具备被处罚的主体资格，且土地闲置系政府原因所致，遂提起诉讼，请求撤销该决定或确认其违法并赔偿。

判决文号

    辽宁省高级人民法院（2025）辽行申962号行政裁定书（请以裁判文书原文为准）

争议焦点

    本案的核心争议焦点主要集中在以下几个方面：

    1、行政处罚对象是否适格

    某公司主张，自2019年首次收回决定作出至2021年第二次收回决定期间，案涉土地的使用权已因证书注销而不在其名下，其不可能实施闲置土地的违法行为，因此不是适格的行政处罚对象。

    2、土地闲置的真实原因认定：土地闲置究竟是由于政府前期配套设施不到位等客观原因，还是由于企业自身原因所致？这是决定收回行为是否合法的关键实体问题。

    3、行政程序的合法性问题：滨海分局在作出第二次收回决定时，是否严格履行了法定的调查、认定、告知等程序？程序上的瑕疵是否足以导致行政行为被撤销？

法院裁判理由

    辽宁省高级人民法院经审查，对上述焦点问题进行了深入分析和认定，并最终驳回了某公司的再审申请。法院的裁判理由如下：

    首先，关于土地闲置原因的认定。

    法院查明，案涉土地在交付初期确因政府原因未能开工，但此情况已通过补充协议将开工日延至2017年7月1日。根据滨海分局提交的现场踏勘情况、二审法院的实地查验记录，并结合某公司自身于2018年2月28日出具的《情况说明》（其中载明了相关事实），法院认定，至迟在2018年，案涉宗地已具备动工开发建设条件，此前因政府原因造成的障碍已经消除。因此，2017年7月1日之后土地仍未开发，应归因于某公司自身的企业原因。滨海分局依据《闲置土地处置办法》认定该土地为闲置土地，事实清楚。

    其次，关于行政处罚对象的适格问题。  

    法院在裁定书中虽未对此进行单独长篇论述，但其裁判逻辑隐含了对该问题的回应。法院审查的重点在于某公司是否构成“闲置土地”的行为主体。根据查明的事实，某公司作为原土地使用权受让人，在政府原因消除后，长期未对土地进行开发，其行为已符合法律规定的“闲置”情形。尽管土地权利证书在诉讼期间被注销，但这源于第一次收回决定的执行状态，并不改变某公司作为土地闲置责任主体的法律地位。滨海分局针对造成土地闲置事实的责任主体作出处理，对象并无不当。

    最后，关于行政程序的合法性。

    法院明确指出，滨海分局在重新认定案涉土地为闲置土地并作出收回决定的过程中，存在程序瑕疵。例如，未严格依据《闲置土地处置办法》重新履行作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》等步骤，且在最终决定书中未完整载明违法事实和法律依据。然而，法院认为，滨海分局在决定前向某公司送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，保障了其陈述、申辩及申请听证的法定权利。这些程序瑕疵并未对某公司的实体权利产生实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款关于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”的规定，原审法院判决确认被诉收回决定程序违法但保留其效力，并无不当。

    综上，法院认为某公司的再审申请不符合法定再审条件，故裁定予以驳回。

本案启示

    一、“政府原因”并非永久“免责金牌”。

    土地使用权人常以政府配套不到位等原因为闲置抗辩。本案表明，若双方通过协议等方式明确了新的开工期限，则意味着政府原因已获解决或给予宽限。在新的期限届满后，若仍不开工，闲置责任将转移至企业自身。企业需密切关注协议约定，及时推进开发，避免责任认定发生不利转变。

    二、 程序瑕疵不必然导致行政行为被撤销。

    行政机关作出处罚时，必须重视程序合法。但司法审查区分“重大程序违法”与“轻微程序瑕疵”。若瑕疵未实质影响当事人陈述、申辩等核心程序权利，且未改变行政行为实体结论的，法院可能仅确认违法而保留行为效力。这提醒行政机关应严守程序，同时也提示当事人，挑战行政行为时需论证程序违法如何实际损害了自身权益。

    三、 诉讼期间不停止执行的风险。

    本案中，第一次收回决定虽被判决撤销，但因诉讼期间不停止执行，土地权属证书已被注销。这导致某公司在后续法律程序中处于被动地位，其“非土地使用权人”的抗辩未能获得法院支持。这警示行政相对人，在面对可能被立即执行的行政行为（如收回土地使用权）时，应高度重视并及时依法申请停止执行，以保全权利基础，避免陷入即便胜诉也难以挽回实际损失的困境。