一、基本事实

本案围绕清远市某有限公司（下称XX公司）名下三宗连片工业用地的收回补偿问题展开，是一场关于“如何合法收回土地”的程序与补偿之争。

 

XX公司合法拥有三宗相邻的国有工业用地，形成了连片完整地块。2021年，因建设“某项目”的公共利益需要，清远市人民政府批复同意收回这三宗土地中的部分面积，清远市自然资源局随后发布了收回公告和补偿决定。然而，政府的收回方案引发巨大争议。其计划从XX公司连片土地的中部，纵向收回一条狭长地带，用于项目建设。此方案意味着，XX公司原有的完整地块将被一分为三，割裂为两块狭长的边角地。政府委托的评估机构对拟收回的这条狭长地带及其地上物进行了评估，并选取了评估中间值作为补偿依据。

XX公司对此不服，认为该方案导致其剩余土地价值严重贬损，遂提起诉讼。此前的行政诉讼（2023年粤18行终318、319号）中，法院作出了关键判决：确认政府为公共利益收回土地的目的合法，但收回方式（“拦腰截断”）违反行政法“比例原则”，属程序违法、明显不当，故判决撤销了原收回决定和补偿决定，责令政府重新作出。 政府未选择对XX公司影响更小的方案（如整体或大部分征收），而是选择了损害其土地整体使用价值最大的“部分征收”方案。

在判决生效后，XX公司于2024年向清远市自然资源局提出行政赔偿申请，主张自2021年项目施工方进场占用其土地以来，产生了巨额的“土地占用费”损失，要求国家赔偿。其计算方式是，以自行委托评估的涉案土地及地上物总价值为基数，按LPR的1.5倍计算资金占用利息。对此，清远市自然资源局作出了《不予赔偿决定》，认为法院仅否定了其收回方式，并未否定收回行为的公益目的合法性，且已启动重新征收程序，XX公司的损失可在新的补偿程序中解决，故不予行政赔偿。市政府复议后维持了该决定。

XX公司不服，遂提起本案行政赔偿诉讼，要求法院判决政府支付其主张的数千万元“占用费”。

杨应军律师书自作诗

二、判决文号（请以裁判文书原文为准）

本案二审裁定文号为：（2025）粤18行赔终24号

三、争议焦点

本案的核心争议并非土地该不该被收回，而是：

1、政府此前被法院判决撤销的收回行为，是否构成《国家赔偿法》意义上的“违法行政行为”，从而需对“占用期间”的损失承担赔偿责任？

2、XX公司因土地被占用、价值受损而主张的巨额“占用费”，应通过 “行政赔偿” 程序解决，还是应纳入政府重新作出的“行政补偿” 程序中一揽子解决？

四、法院裁判理由

广东省清远市中级人民法院二审裁定驳回了XX公司的起诉，其核心裁判逻辑清晰且具有典型意义：

1、精准区分“目的合法”与“程序违法”，界定赔偿前提。法院指出，生效的（2023）粤18行终318、319号行政判决，仅撤销了原收回决定，但同时确认了收回行为是基于公共利益需要，其目的具有合法性。判决指出的问题是政府在实现该合法目的时，所采取的“部分收回、割裂土地”的具体方式违反了比例原则，损害了XX公司的财产权益，因而责令其“重作”。这一定性至关重要：它意味着整个土地收回行为并非“违法征收征用”，而是一个“合法目的、违法程序、需纠正重作”的行为。国家赔偿的前提是“违法行为造成损害”，而本案的“违法”仅在于程序和方法，其公益征收的性质未被否定。因此，XX公司直接主张行政赔偿，缺乏“行政行为整体违法”这一前提。

2、明确“补偿”主渠道，厘清“赔偿”适用边界。法院认为，XX公司所遭受的“损失”，实质是因其土地被占用、使用权受限，但未能及时获得公平、足额的补偿所致。这种因合法的公共利益征收行为所导致的财产损失，其法定的、首要的救济途径是行政补偿。生效判决责令政府“重新作出补偿决定”，正是为XX公司开辟了获取救济的官方渠道。在新的补偿程序中，政府必须考虑土地被占用期间的价值贬损、企业无法正常利用的损失等因素，并作出一个合法、合理、全面的补偿方案。“占用损失”是补偿数额必须考量的核心组成部分，而非独立于补偿之外的赔偿项目。

3、司法恪守界限，引导当事人回归有效救济程序。法院查明，在败诉后，政府已启动了新的征收程序，拟对XX公司的全部相关土地进行整体评估和补偿，相关工作已在推进中。此时，XX公司抛开正在进行且能覆盖其全部损失的行政补偿程序，另行就所谓的“占用费”提起行政赔偿诉讼，实质是企图对同一损失获得“补偿”和“赔偿”的双重救济，这不符合法律原则。从有效化解纠纷、避免程序空转的角度，法院认为XX公司应积极通过行政补偿程序主张权利，其合法权益完全可以在该程序中获得充分救济。在补偿程序未终结、补偿结果未确定前，其提起的行政赔偿诉讼不具备“诉的利益”，也不属于法院行政赔偿案件的受案范围。

基于以上理由，二审法院纠正了一审法院进行实体审理的做法，裁定直接从程序上驳回XX公司的起诉。

 

五、本案启示

本案是企业应对政府征收项目时，如何精准选择法律武器、高效维护自身利益的经典教案：

1、区分“程序违法”与“行为违法”，选择正确诉请。 并非所有被法院判决撤销的行政行为，都必然导致国家赔偿。关键在于区分：是行政行为整体目的和性质违法，还是实现合法目的的手段、程序违法。前者可提赔偿，后者则主要通过要求重作、并纳入新的补偿方案来维权。起诉前务必明确诉讼策略。

2、牢记“补偿为主，赔偿为辅”的救济顺位。

对于因合法的公共利益征收造成的损失，行政补偿是首要和主要的救济途径。企业应将谈判和诉讼重点放在争取一个公平、合理、全面的补偿方案上，确保方案能覆盖土地价值、停产停业、搬迁费用、临时占用损失等损失。在补偿程序未用尽前，单独提起行政赔偿诉讼很难获得支持。

3、以“整体利用价值”为核心谈判筹码。

本案政府一审败诉的关键，在于其方案严重破坏了土地的“整体使用价值”。这提示企业，当面临“部分征收”导致土地割裂、价值锐减时，应坚决主张“比例原则”，要求政府要么调整项目方案，要么对剩余土地的价值贬损进行足额补偿，甚至主张整体征收。委托专业机构就“部分征收”对土地整体价值的影响进行评估，是谈判和诉讼中最有力的证据。