所选案例，仅供研讨，不代表本号观点

基本事实

2016年，英德市某公司（以下简称某公司）与地方政府签订《投资建设合同书》，约定进行项目投资。随后，该公司通过出让方式取得了包括涉案土地在内的多宗相邻地块的使用权。就该涉案宗地，某公司与英德市自然资源局于2017年签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并于2019年1月25日签订补充条款，明确约定了该宗地的具体动工和竣工日期。

然而，截至2023年，涉案宗地超过合同约定的动工开发日期已满两年仍未动工建设。英德市自然资源局经立案调查、现场勘测、告知听证权利并举行听证会后，认定该宗地为因企业自身原因造成的闲置土地，并据此拟定处置方案报请英德市人民政府批准。2024年9月23日，英德市自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案土地使用权。

某公司不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府经审查，认为收回决定认定事实清楚、程序合法，予以维持。某公司仍不服，遂提起本案诉讼，主张土地闲置系政府未按2016年投资合同一次性供地所致，且其整体项目已有投入，请求撤销收回决定及复议决定。

判决文号

(2025)粤18行终314号（请以裁判文书原文为准）

争议焦点

一、英德市自然资源局作出的无偿收回国有土地使用权决定是否合法。

二、清远市人民政府作出的行政复议决定是否合法。

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法院裁判理由

广东省清远市中级人民法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。法院的核心裁判理由如下：

一、涉案土地“闲置”认定正确，企业原因导致闲置的主张不成立。

法院认为，闲置土地的认定应以宗地为单位。涉案宗地已通过独立的出让合同和补充条款明确了动工期限，某公司自认截至行政机关调查时仍未动工开发，已远超约定日期满两年，完全符合《闲置土地处置办法》第二条关于闲置土地的认定标准。某公司主张因政府分批供地导致无法开发，但未能证明该行为与本宗土地无法动工之间存在直接因果关系。其关于整体项目已有投入的主张，不能替代或否定涉案特定宗地未动工的事实。因此，行政机关认定涉案土地因企业自身原因闲置，事实清楚。

二、 收回决定的作出程序合法，轻微瑕疵不影响决定效力。

英德市自然资源局在作出收回决定前，履行了立案调查、现场勘测、认定闲置、告知听证权利并应申请组织听证、拟定方案报批等一系列程序，符合《闲置土地处置办法》的规定。某公司虽提出听证中其“政府供地违约”的申辩未在笔录中充分体现，但听证报告已综合相关情况作出认定，且该公司当时未对笔录提出异议。法院认为该程序瑕疵轻微，不足以否定行政行为的合法性。

三、 行政复议决定履行了全面审查职责，应予维持。

清远市人民政府在复议程序中，依法受理、审查并延期作出决定，程序合法。复议决定围绕涉案宗地是否构成闲置这一核心问题，对行政机关的认定事实、法律适用和行政程序进行了审查，并明确指出闲置土地应以宗地为单位认定，对某公司以整体项目投入为由提出的抗辩不予采纳，该审查内容与结论符合法律规定。

四、 本案不适用信赖保护原则与比例原则。

某公司主张其已有投入，无偿收地过重。法院认为，该公司自认因资金问题未动工，其取得的建设工程规划许可证并未改变土地闲置状态。行政机关在认定闲置后，已依法给予其申辩、听证的权利，并报经批准后作出决定，目的在于严格执行土地管理法律法规、防止土地资源浪费，不构成对信赖保护原则和比例原则的违反。

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本案启示

一、“闲置土地”认定坚持“宗地标准”。

判断土地是否闲置，核心是审查特定宗地是否超过出让合同约定的动工开发日期满一年或两年未动工。投资人以整体项目已开发、已投入为由进行抗辩，通常难以被法院支持。

二、 “政府原因”抗辩需证明直接因果关系。

企业以“政府行为导致动工延迟”作为免责理由时，必须提供充分证据证明政府的特定行为（如分期供地、规划调整等）与该宗土地无法按约动工之间存在直接、必然的因果关系，而非间接或广义上的影响。

三、 程序正当重在保障核心权利。

行政机关作出收地决定前，必须履行调查、认定、告知听证等法定程序。虽个别环节（如听证笔录详略）可能存在瑕疵，但只要保障了当事人陈述、申辩的核心程序权利，该瑕疵一般不足以导致行政行为被撤销。