基本事实
2016年4月14日，为实施道路项目建设，宣城市人民政府发布《征收土地公告》及相应的《征收补偿安置方案公告》，决定对宣州区某街道金杨社区境内的部分集体土地进行征收。陈某林户的房屋位于此次征收范围之内。
根据宣州区人民政府发布的《关于进一步规范市重点项目集体土地房屋征收程序及加强征收管理工作的通知》（宣区政秘〔2016〕225号），该区征收工作的管理体制得以明确：区政府负责总体工作，宣州区土地房屋征收事务管理局（简称“区征管局”）作为区政府确定的房屋征收部门，负责组织实施工作；各乡镇、街道办事处（如本案被上诉人某街道办）则作为具体的征收实施单位，承担与被征收户签订补偿安置协议等具体工作。2016年11月16日，区征管局向某街道办下达了关于“**路”项目征收的具体通知。
在此背景下，某街道办与陈某林户签订了《宣城市集体土地房屋征收补偿安置协议》。但陈某林认为，该协议并非其本人真实意思表示，其签名系伪造。为此，陈某林于2024年向宣州区人民法院提起诉讼，但其起诉的对象是与其签订协议的某街道办，而非负责组织实施的区征管局。陈某林的诉讼请求为：1. 确认2017年5月16日签订的《宣城市集体土地房屋征收补偿安置协议》无效；2. 由某街道办承担诉讼费及鉴定费。
一审法院经审理认为，根据相关规定，陈某林应当以房屋征收部门即区征管局为被告。在法院就此向其释明后，陈某林坚持起诉某街道办，不同意变更被告。因此，一审法院裁定驳回了陈某林对某街道办的起诉。
陈某林不服一审裁定，向宣城市中级人民法院提起上诉，主张一审法院认定事实和适用法律错误，认为某街道办是作出行政行为的机关，具有独立的主体资格，应当作为适格被告。被上诉人某街道办则辩称，其是受委托的实施单位，适格被告应为委托机关区征管局，且陈某林就相关事宜已无再诉之必要。
判决文号（请以裁判文书原文为准）
(2025)皖18行终8号
争议焦点
本案的核心争议并非案涉《补偿安置协议》本身的效力问题，而是一个诉讼程序问题，即：上诉人陈某林在起诉要求确认协议无效时，所列的被告（宣州区某街道办事处）是否正确、适格？这直接关系到法院能否对案件的实体问题（协议是否有效）进行审理。
法院裁判理由
宣城市中级人民法院经二审审理，对本案焦点问题进行了深入分析和认定，并最终裁定驳回上诉，维持原裁定。其核心裁判理由如下：
一、 行政诉讼被告的确定必须遵循法律规定，法院应主动审查。
法院明确指出，被告是否适格是行政诉讼中的先决程序问题，属于法院必须依职权主动审查的范畴，不依赖于当事人的主张。本案首先需要解决的就是陈某林起诉的对象是否正确。
二、 依据地方政府规范性文件，明确了征收工作的职责分工。
法院查明并确认了宣州区人民政府发布的宣区政秘〔2016〕225号文件的效力。该文件清晰地规定了区域内征收工作的责任体系：区政府是责任主体，区征管局是区政府确定的、具体“组织实施”房屋征收与补偿工作的“房屋征收部门”，而各乡镇街道办则是接受区征管局任务交办的“征收实施单位”。这一规定明确了不同层级和单位在征收工作中的法律地位。
三、 某街道办是“实施单位”，而非法律意义上的“作出行政行为的行政机关”。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，对征收补偿行为不服提起诉讼，应以“房屋征收部门”为被告。如果是由“征收实施单位”在委托范围内从事的行为，也应当以委托的“房屋征收部门”为被告。本案中，与陈某林签订协议的双桥街道办，其身份正是区征管局（房屋征收部门）交办任务的“实施单位”，其签约行为应被视为受委托的行为。因此，该行为的法律后果应由委托机关——区征管局承担，相应的诉讼也应以区征管局为被告。
四、一审法院释明程序合法，上诉人的主张不成立。
法院认为，一审法院在查明被告不适格后，依法向陈某林进行了释明，告知其应变更被告为区征管局。但在陈某林明确拒绝变更的情况下，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回起诉，程序合法，适用法律正确。对于陈某林上诉所称“未见到相关文件”、“街道办是派出机关具备被告资格”等理由，法院认为，在案证据显示相关文件已送达其代理人，且其代理词中亦有回应；而街道办是否具有行政主体资格，需结合其具体行为性质判断，在本案征收补偿行为中，其并非法定的责任主体。故对陈某林的上诉理由，法院不予支持。
本案启示
本案虽然是一起程序性裁定，但对广大被征收人如何依法维权，以及行政机关如何规范自身行为，都具有重要的启示意义：
一、对维权群众（原告方）的启示：告对“人”是诉讼的第一步，至关重要。
1、找准被告是关键
提起行政诉讼，首先要确定正确的被告。本案中，陈某林认为“谁跟我签协议，我就告谁”，这是常见的认知误区。必须依据法律法规和地方政府明确的职责分工，找到对涉案行政行为负有最终法律责任的行政机关。在集体土地或国有土地征收案件中，通常是市、县级人民政府或其确定的房屋征收部门（如本案的区征管局），而不是具体执行签约、拆除等任务的街道、乡镇。
2、重视法院的释明
在诉讼中，法官就诉讼主体、法律适用等问题向当事人进行说明和解释，称为“释明”。当事人应认真听取并慎重对待法院的释明。本案中，一审法院已明确告知被告不适格，陈某林坚持已见导致起诉被驳回，不仅浪费了时间和诉讼费，也使其实体诉求（协议效力问题）无法进入审理程序。及时根据法院指引调整诉讼策略，是理性维权的重要体现。
二、对行政机关（被告方）的启示：权责清晰、程序规范是依法行政的基石。
1、明确内部分工与对外责任
本案中，宣州区通过规范性文件（225号文）清晰界定了区政府、区征管局和街道办在征收工作中的角色，这值得肯定。这避免了职责不清、相互推诿。实施单位（街道办）在对外执法或签订协议时，应明确其行为是受委托实施，最好在文书上载明委托机关，或在程序中向相对人说明，避免产生误解。
2、规范诉讼应对
在诉讼中，行政机关应积极、清晰地陈述自身法律地位，提供职责依据。本案被上诉人双桥街道办在一审、二审中均能准确援引政府文件证明自己仅是实施单位，为法院正确认定被告主体提供了关键依据。
三、对司法实践的启示：程序正义是实体公正的保障。
法院严格审查被告主体资格，是行政诉讼程序合法的基本要求。
本案裁定看似“技术性”地驳回了起诉，但实质上是维护了行政诉讼的法定秩序，确保了后续可能的实体审理能够在正确的诉讼主体之间进行。它提醒所有诉讼参与者，必须首先遵循法定的诉讼程序，程序问题往往是解决实体争议的前提。
