裁判要旨：

根据《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”案涉宗地虽已实际投资建设，但实际建设面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，且中止开发建设满一年，符合《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的可以认定为闲置土地情形。

另，根据《闲置土地处置办法》第十二条第二款规定：“……符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”本案中，某某公司已经实际对案涉宗地进行了投资建设，市资源局作出无偿收回国有建设用地使用权的决定没有法律依据，市资源局应当与某某公司协商处置案涉宗地的方式。

 

裁判文书：

新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）新29行终86号

当事人

上诉人（原审原告）：新疆某某酒业有限公司，住所地新疆维吾尔自治区库车市。

法定代表人：赵某，该公司执行董事兼总经理。

委托诉讼代理人：陈志强，新疆制衡律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：库车市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区库车市。

法定代表人：麦某，该市市长。

行政机关出庭应诉负责人：莫某，该市副市长。

被上诉人（原审被告）：库车市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区库车市。

法定代表人：张某某，该局局长。

行政机关出庭应诉负责人：刘某，该局副局长。

共同委托诉讼代理人：庄爱华，上海市锦天城（乌鲁木齐）律师事务所律师。

共同委托诉讼代理人：叶昕，上海市锦天城（乌鲁木齐）律师事务所律师。

杨应军律师已出版著作

审理经过

上诉人新疆某某酒业有限公司（以下简称某某公司）因与被上诉人库车市人民政府（以下简称市政府）、库车市自然资源局（以下简称市资源局）收回土地行政决定及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区库车市人民法院（2024）新2923行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年12月26日立案后，依法组成合议庭，于2025年2月12日公开开庭审理了本案。上诉人某某公司的委托诉讼代理人陈志强、被上诉人市政府的出庭应诉负责人莫某、市资源局的出庭应诉负责人刘某及两被上诉人的共同委托诉讼代理人庄爱华、叶昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院审理查明：2013年6月5日，某某公司与市资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定某某公司受让位于库车县某路以西、某路以北的宗地编号为XXX号、面积66788平方米、用途为工业用地的土地。本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为50年，自出让人向受让人实际交付土地之日起计算，受让人同意合同项下宗地建设项目在2013年6月16日之前开工，在2014年6月15日之前竣工。合同签订之前，某某公司已组织施工设备及人员进场进行勘探施工，2013年5月24日，某某公司缴纳土地出让价款2,805,096元。

2016年5月3日至5日间某某公司就合同项下宗地建设项目取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，并于2017年1月11日取得《建设工程施工许可证》，建设规模534.67平方米。某某公司于2017年11月2日申请办理了不动产权证，产权证载明“某某公司为涉案土地的权利人，宗地面积66788平方米，房屋建筑面积546.07平方米，使用权期限2013年6月5日起至2063年6月5日止，房屋竣工时间2016年。”市资源局于2023年7月10日作出库自然资规闲调字［2023］X号《闲置土地调查通知书》，以上述宗地未按合同要求按期开发建设与利用，涉嫌构成闲置土地，要求某某公司自接到通知书之日起30日内提供相关证明材料，通知书通过邮寄方式于2023年7月19日向某某公司送达。

某某公司收到通知后未向市资源局提交相关证明材料，市资源局根据现场勘测及拍照情况确定案涉宗地闲置情况，于2023年8月28日就某某公司闲置土地认定向市政府请示，市政府于同年9月4日作出批复，同年10月9日市资源局作出库自然资闲认字［2023］X号《闲置土地认定书》，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，并于当日向某某公司送达。同年10月13日，某某公司对无偿收回国有建设用地使用权申请听证，市资源局于同年10月25日对无偿收回涉案土地使用权进行了听证，某某公司进行了陈述及举证；

同年11月20日，市资源局向市政府提交《关于无偿收回新疆某某酒业有限公司国有建设用地使用权的请示》，市政府于2023年12月22日作出库政函［2023］XXX号《关于对自然资源局无偿收回新疆某某酒业有限公司国有建设用地使用权的请示的批复》，同意无偿收回案涉国有建设用地使用权。

市资源局于2024年5月27日作出库自然资闲收字［2024］X号《收回国有建设用地使用权决定书》，某某公司于2024年5月30日收到决定书，并于同年6月14日提出行政复议申请，市政府在收到某某公司邮寄的申请书后于2024年6月25日作出受理决定，于2024年8月24日作出库行复决字［2024］18号《行政复议决定书》，维持了市资源局作出的4号《决定书》。某某公司对被诉收回决定书及被诉复议决定书均不服，诉至一审法院。

另查明：1．市资源局在作出无偿收回闲置土地使用权决定过程中，依法保障了土地抵押权人听证的权利，并向土地抵押权人送达了4号《决定书》；2．某某公司在2013年、2016年、2017年间向库车经济技术开发区税务局缴纳了消费税、增值税、城市维护建设税、契税等。

 

一审法院认为与裁判

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案中，某某公司对市资源局认定案涉土地为闲置土地的程序合法性并无异议，本案争议焦点一是涉案土地是否构成闲置土地；二是被诉《无偿收回国有建设用地使用权决定书》以及复议决定程序是否合法、适用法律是否正确。一、关于涉案土地是否构成闲置土地问题。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”

本案中，某某公司与市资源局签订《国有建设用地使用权合同》第十六条第一款约定，某某公司同意合同项下宗地建设项目在2013年6月16日之前开工，在2014年6月15日之前竣工。市资源局已按照合同约定的期限、条件交付涉案宗地，某某公司自取得的土地后仅进行部分建设，于2017年1月11日取得建筑规模534.67平方米施工许可证，某某公司在涉案土地上的施工行为不符合《闲置土地处置办法》第三十条“动工开发：依法取得施工许可证后，需深挖基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”的规定，该公司自2017年11月2日取得不动产权证后至2023年7月10日市资源局作出《闲置土地调查通知书》期间已停止建设，土地闲置主要是系企业自身原因导致，而且闲置时间超过两年。

二是被诉《无偿收回国有建设用地使用权决定书》以及复议决定程序是否合法、适用法律是否正确。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。依照上述规定，市资源局作为市政府的国土资源主管部门，在报经市政府批准后，有权向某某公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》。

市资源局在履行了相应的闲置土地调查职责后，向某某公司下达了《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，书面告知该公司享有申请听证的权利。某某公司提出听证申请后，市资源局就涉案宗地闲置事项举行听证并制作了听证会纪要。

2023年11月20日，市资源局向市政府报送《关于无偿收回闲置土地使用权的请示》，同年12月24日，市政府于2023年12月22日作出库政函［2023］XXX号《关于对自然资源局无偿收回新疆某某酒业有限公司国有建设用地使用权的请示的批复》，同意无偿收回案涉国有建设用地使用权。2024年5月27日市资源局作出库自然资闲收字［2024］X号《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回涉案国有土地使用权，事实清楚，证据确实充分，程序合法。市政府在接到某某公司的复议申请后，履行了立案受理、举证审查等相关法律程序，对市资源局作出的行政行为进行了全面审查，结合在案有效证据在法定期限内作出《行政复议决定书》，市政府所作复议决定证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。

综上，某某公司提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，应当依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审法院判决：驳回新疆某某酒业有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由新疆某某酒业有限公司负担。

 

二审诉讼请求

某某公司上诉请求：1．依法判决撤销库车市人民法院作出的（2024）新2923行初8号行政判决；2．依法判决撤销市政府作出的《行政复议决定书》（库行复决字［2024］18号）；3．依法判决撤销市资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（库自然资闲收字［2024］X号）；4．本案诉讼费用由市政府、市资源局承担。事实和理由：一审法院的司法评判范围超出法律规定的范围，导致司法权与行政执法权的边界严重混淆，且一审法院事实认定错误，法律适用错误，判决结果错误。一、关于一审判决的司法评判范围问题。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”一审判决超越上述规定，对本应属于市资源局行政执法范围的闲置土地状态认定问题进行司法认定，且改变市资源局对案涉土地的闲置认定结论，并据此作出错误判决。市资源局将案涉土地定性为《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的“中止开发”的闲置土地，这在市资源局的《收回国有建设用地使用权决定书》（库自然资闲收字［2024］XX号）、《行政复议答复书》及《行政复议听证会流程及听证会记录》（第X号）中均有明确认定和表述。

国土资源局认定案涉闲置土地的事实依据是土地已经动工开发，但是开发面积或者投资额度不足，法律依据是《闲置土地处置办法》（国土资源部令XX号）第二条第二款规定。在一审判决中，法院认为部分直接认定案涉土地“未动工开发”且未无视市资源局对案涉土地属于“中止开发”的闲置土地这一行政执法认定结论，更未对案涉土地属于中止开发的闲置土地这一基本事实进行任何回应，直接改变了市资源局对案涉土地闲置状态的认定结论，并据此认定市资源局的无偿收回决定正确。司法权和行政执法权的边界严重混淆。

二、基于市资源局将案涉土地认定为“中止开发”的闲置土地，某某公司认可市资源局的执法程序符合法律规定，只是认为市资源局无偿收回的决定属于法律适用错误，但是如果改变上述认定结论，市资源局关于认定闲置土地的执法程序也是错误的。若适用《闲置土地处置办法》第三十条的规定推翻已动工的认定结论，需要市资源局证明案涉土地的开发建设未达到“动工标准”，但是其执法程序中并未履行相关程序，也未提供任何证据证明案涉土地未动工。“中止开发”闲置土地的认定标准参考“动工开发面积”或“投资额度”两个维度，在行政复议听证会中，市资源局明确认可某某公司提供的关于在案涉项目上投资数百万元建设的证据材料，一审庭审时市资源局对同样证据又作出了与行政复议听证程序中相反的质证意见，但否认是无效的，事实也是无法推翻的。

三、某某公司为了开发项目已经投入数百万元的资金，虽然未按照约定完成相应面积的开发建设，但是目前的开发程度已经能够投产，而且已经投产，不应被无偿收回，无偿收回决定不仅违反法律规定，也与国家的政策精神相悖。某某公司认为案涉土地属于“中止开发”的闲置土地，应适用《闲置土地处置办法》第十二条第二款的规定，由市资源局与某某公司协商补偿方案后收回土地。

 

二审辩方观点

市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第四条之规定，某某公司不服市资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，向库车市人民政府提出行政复议申请，库车市人民政府作为库车市自然资源局上一级主管部门，依法具有行政复议的法定职责，且市政府依法受理某某公司的复议申请后，依法组织听证并依法送达，市政府作出《行政复议决定》的程序合法。

二、市政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，某某公司的诉请没有法律依据。案涉宗地《出让合同》第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目于2013年6月16日前开工，2014年6月15日前竣工。”但某某公司接收案涉宗地后，至今未按约定履行义务，已超过土地出让合同约定的竣工日期十年有余。根据《闲置土地处置办法》第二条之规定，案涉宗地已构成了闲置，闲置时间超过两年，且导致土地闲置是某某公司自身原因。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定及双方所签订的《出让合同》约定，市资源局有权作出无偿收回土地使用权的决定。

三、市资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》行政行为程序合法，且某某公司未对程序提出异议。

四、根据立法目的，合理利用土地应是土地使用权人的法定义务，因自身原因导致土地闲置超过必要限度构成土地使用权的滥用。案涉宗地动工开发建设总面积应为43771.9平方米，实际建设面积为683.63平方米，仅为应建设总面积1.56％，未实现对土地资源的充分、合理利用，造成土地资源的浪费，应当予以规制。根据行政法的“比例原则”，属于政府原因或不可抗力导致闲置的适用《闲置土地处置办法》第十二条以协商方式处置；属于自身原因导致闲置的，土地使用权人并没有实现对土地使用权充分、合理利用，并可能构成对有限且稀缺的土地使用权的滥用，应当根据闲置情况采取征缴土地闲置费或无偿收回方式处置。

综上，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定作出的复议决定，符合法律规定，请求法院依法驳回某某公司的诉讼请求。

市资源局辩称，一、一审法院审理未超越审查范围，判决正确，依法应当予以维持。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，本案中一审法院审理时对于市资源局作出的具体行政行为进行合法性审查，具有法律依据，并未超过审查范围。其次，一审法院审理过程中明确争议焦点为“案涉土地是否构成闲置土地”，某某公司对此争议焦点并无异议，也未提出不属于审查范围，并且某某公司也针对案涉土地是否构成闲置的审查进行了举证及发表大量辩论意见，对于是否构成闲置的认定是判断市资源局作出的具体行政行为是否正确的基础，故一审法院根据查明的事实认定涉案土地构成闲置并未超越审查范围，某某公司主张一审法院超越审查范围的上诉理由并不成立。

二、一审法院查明事实清楚，适用法律正确，判决正确，依法应当予以维持。根据一审法院查明及某某公司一审自认，可以确定涉案土地是因某某公司自身原因导致未按《国有建设用地使用权出让合同》约定进行开发，并且停止建设至今已满两年，符合《闲置土地处置办法》第二条规定的认定标准。

某某公司抗辩其进行了动工开发，《闲置土地处置办法》第三十条明确了动工开发的标准，某某公司的建设并未达到《闲置土地处置办法》规定的动工开发的标准，故一审法院根据查明事实认定涉案土地因某某公司自身原因构成闲置的事实，查明清楚、适用法律正确，认定正确。在某某公司因自身原因导致土地闲置的情形下，市资源局按照法定的处理程序进行认定，某某公司也对市资源局的认定程序没有异议，对于适用的规范性文件也予以认可，市资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，复议机关经法定程序审查后作出的维持结论正确。

综上所述，某某公司的上诉理由不能成立，一审法院判决正确，请求予以维持，驳回某某公司的上诉请求。

 

本院查明

本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。

本院依法确认一审法院审理查明的事实。

另查明，某某公司在《不动产权证》载明的房屋竣工时间，即2016年之后未对案涉宗地进行动工建设。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为：市资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（库自然资闲收字［2024］X号）及市政府作出的《行政复议决定书》（库行复决字［2024］18号）是否符合法律规定。

从市资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》内容看，市资源局认定的违法事实为：某某公司取得涉案宗地土地使用权后，未按照合同约定的期限及开发条件进行开发建设适用的是《闲置土地处置办法》第二条之规定，但未具体到款，属于适用法律不够具体的瑕疵。本案中，某某公司组织施工设备及人员进场勘探施工的时间在与市资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》前，《不动产权证》载明的案涉宗地上房屋建筑面积为546.07平方米，房屋竣工时间为2016年，可以证明某某公司在与市资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后对案涉宗地进行了实际动工建设，投入了建设资金。

根据《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”案涉宗地虽已实际投资建设，但实际建设面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，且中止开发建设满一年，符合《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的可以认定为闲置土地情形。

另，根据《闲置土地处置办法》第十二条第二款规定：“……符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”本案中，某某公司已经实际对案涉宗地进行了投资建设，市资源局作出无偿收回国有建设用地使用权的决定没有法律依据，市资源局应当与某某公司协商处置案涉宗地的方式。综上，市资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（库自然资闲收字［2024］04号）适用法律错误，本院予以撤销；市政府作出维持市资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（库自然资闲收字［2024］X号）的复议决定亦存在适用法律错误问题，本院对市政府作出的《行政复议决定书》（库行复决字［2024］18号）予以撤销。

综上所述，某某公司上诉请求成立。一审法院认定事实清楚，适用错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销库车市人民法院作出的（2024）新2923行初8号行政判决；

二、撤销库车市自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（库自然资闲收字［2024］X号）；

三、撤销库车市人民政府作出的《行政复议决定书》（库行复决字［2024］18号）。

一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由库车市自然资源局、库车市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判人员

审 判 长：哈里旦　　买买提

审 判 员：阿布都尼牙孜卡德

审 判 员：李　　 玉　　 洁

二Ｏ二五年三月十七日

法官助理：梅　　　　　　娟

书 记 员：刘　　 素　　 玲