当事人

上诉人（原审原告）彭某某，男。

委托代理人付小江，四川明炬（南充）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）洪雅县规划和自然资源局，住所地，四川省洪雅县。

法定代表人王某某。

出庭负责人刘某某。

委托代理人吴某某，女。

委托代理人郭兴，四川洪图运律师事务所律师。

审理经过

上诉人彭某某因诉被上诉人洪雅县规划和自然资源局（以下简称洪雅县规自局）追缴国有土地使用权出让价款违约金一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2024）川1402行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人彭某某的委托代理人付小江，被上诉人洪雅县规自局的出庭负责人刘某某及委托代理人吴某某、郭兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审查明，2018年12月19日，被告洪雅县规自局（原洪雅县自然资源局）作出《国有土地使用权出让价款追缴决定书》并邮寄送达原告彭某某，责令原告在收到该决定书之日起10日内，缴纳违约金28.51万元，并告知其复议权及诉讼权。原告不服，向该院提起诉讼。该院作出（2019）川1402行初192号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉于四川省眉山市中级人民法院。

四川省眉山市中级人民法院于2020年4月17日作出（2020）川14行终14号行政判决书载明：“原审查明…2016年2月1日，洪雅县自然资源局作为出让人，彭某某作为受让人，共同签订了《国有建设用地使用权出让合同》。…出让人同意在2016年2月29日前将出让宗地交付给受让人；出让价款为110万元，受让人在2016年3月1日前支付55万元，2016年9月1日前支付55万元，如受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付价款的1‰缴纳违约金。…合同签订后，彭某某在2016年4月15日缴纳出让金55万元，2017年9月26日缴纳20万元，2018年4月24日缴纳35万元。2018年11月22日，洪雅县自然资源局向彭某某作出并邮寄送达《行政决定告知书》，告知其按照《国有建设用地使用权出让合同》约定，应于2016年9月1日前缴清全部土地价款，其于2016年4月15日前缴纳55万元，尚欠55万元，经电话通知、书面通知、约谈等方式进行催缴后，于2017年9月26日缴纳20万元，于2018年4月24日缴纳35万元，其欠缴土地价款时间从2016年9月1日到2018年4月24日，违约金1‰计算应缴28.51万元，拟对其作出责令缴纳土地出让违约金28.51万元的行政决定…洪雅县自然资源局于2018年12月19日作出《国有土地使用权出让价款追缴决定书》（以下简称追缴决定），责令彭某某在收到本决定书之日起10日内缴纳违约金28.51万元，并告知其复议权及诉讼权。该追缴决定邮寄送达彭某某。彭某某不服，提起诉讼，请求：撤销洪雅县自然资源局于2018年12月19日作出的追缴决定。二审经审理后作出判决：一、撤销四川省眉山市东坡区人民法院（2019）川1402行初192号行政判决；二、撤销洪雅县自然资源局于2018年12月19日作出的《国有土地使用权出让价款追缴决定书》。”该判决已生效。

2021年4月23日，被告洪雅县规自局作出洪自行决〔2021〕3号《国有土地使用权出让价款追缴决定书》（以下简称3号追缴决定），责令原告彭某某缴纳土地出让违约金10.65万元。原告不服，向眉山市东坡区人民法院提起诉讼。该院于2021年12月30日作出（2021）川1402行初354号行政判决书载明“…被告作出的3号追缴决定中以2017年7月27日作为起算点分段计算土地出让违约金错误，应当以2017年8月16日作为起算点分段计算原告的土地出让违约金。综上，被告洪雅县自然资源局作出的追缴决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，但是追缴金额计算错误，明显不当。综上，原告主张撤销案涉追缴决定，于法有据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：一、撤销被告洪雅县自然资源局于2021年4月23日作出的洪自行决〔2021〕3号《国有土地使用权出让价款追缴决定书》；二、责令被告洪雅县自然资源局于该判决生效之日起三十日内重新作出行政处理决定。”该判决已生效。

2022年9月20日，被告洪雅县规自局作出《国有土地使用权出让价款追缴决定书》（洪自然资函〔2022〕26号，以下简称26号追缴决定）并邮寄送达彭某某，该决定书载明：责令你收到本决定之日起三日内缴纳土地出让违约金9.55万元。”并载明原告享有的复议权和诉讼权。原告不服，向眉山市东坡区人民法院提起诉讼。被告在诉讼过程中于2023年4月21日作出《关于撤销〈国有土地使用权出让价款追缴决定书〉的决定》（洪规自资函〔2023〕7号）并直接送达原告。因被告改变行政行为，原告于2023年4月24日向眉山市东坡区人民法院申请撤诉，该院于同日作出（2023）川1402行初98号行政裁定，裁定准予原告彭某某撤回起诉。

2023年4月26日，被告洪雅县规自局作出《行政决定告知》并邮寄送达原告彭某某，告知原告，被告拟对其作出责令缴纳土地出让违约金9.55万元的行政决定。被告于2023年5月9日经集体讨论，于2023年5月10日作出《国有土地使用权出让价款追缴决定书》（洪规自资函〔2023〕15号，以下简称15号追缴决定）并邮寄送达原告，该决定书载明：“你于2016年2月取得位于某某镇某某村某某组宗地，面积2.69亩，成交价款110万元，用地性质为商业用地（加油加气站用地）。按《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：51××××001）约定，你应于2016年9月1日之前缴清全部土地出让价款110万元。你已于2016年1月29日缴纳了55万元，尚欠55万元未缴。经我局电话通知、书面通知、约谈等方式进行催缴后，2017年7月27日，你向本局提交了《缴款承诺书》，承诺55万元土地欠款于2017年8月15日前缴清。2017年9月26日，你缴纳20万元土地欠款，已逾期40天，违约金按承诺缴款日期2017年8月16日起核算，已产生违约金2.2万元；2018年4月24日你缴纳35万元土地欠款，已逾期210天，违约金按2017年9月26日起核算，产生违约金7.35万元，违约金合计9.55万元。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定，我局对你作出如下行政决定：责令你收到本决定之日起三日内缴纳土地出让违约金9.55万元。”并载明原告享有的复议权和诉讼权。原告不服，提起本案诉讼，请求：撤销被告于2023年5月10日作出的15号追缴决定。

一审另查明，被告洪雅县规自局计算土地出让违约金系按照原告彭某某出具的承诺书上承诺清缴的日期，从2017年8月16日起计算违约期限，以未缴清金额为基数具体计算方式为：未缴清金额×逾期天数×1‰，即9.55万元（55万元×40天×1‰＋35万元×210天×1‰）。

一审法院认为与裁判

一审认为，本案的争议焦点为：被告洪雅县规自局作出的15号追缴决定是否合法，是否应当被撤销。

对此，该院评判如下：被告洪雅县规自局作为本地区土地行政主管部门，负责全县的自然资源有偿使用工作，有权与原告彭某某签订国有建设用地使用权出让合同。2016年2月1日，原、被告双方基于合意签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）。四川省眉山市中级人民法院已生效的（2020）川14行终14号行政判决认定该《出让合同》系行政协议，由此发生的争议亦属于行政诉讼审理范围。因此，原告提出案涉《出让合同》系民事合同，不属于行政案件受案范围，该院不予采纳。已生效的（2020）川14行终14号行政判决书载明，被告已履行交地义务，原告逾期缴纳土地出让金，由此产生的违约金，被告有权依据《出让合同》的约定予以追缴。因此，被告作出15号追缴决定主体适格。

依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定，以出让方式取得国有土地使用权的，需缴纳土地使用权出让金方可使用土地。本案中，原告彭某某通过与被告洪雅县规自局签订《出让合同》的方式取得国有土地使用权，合同约定原告应缴纳110万元土地出让金，并约定每延期一日，原告应当按迟延支付款项的1‰给付违约金。对于原告主张每日1‰的违约金标准过高，应调低至贷款市场报价利率（ＬＰＲ）标准。因土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有特殊性，其中一方主体为国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的违约金标准作了明确规定，并明确了违反该通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场作出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜参照私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的合同权利及义务。本案中，《出让合同》系双方真实意思表示，原告在取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果。综上，《出让合同》中约定的违约金标准，受行政规范性文件的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金损失，不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调减。故原告要求调减违约金标准的主张，该院不予支持。

被告洪雅县规自局于2023年4月26日作出《行政决定告知》并送达原告彭某某，告知原告拟作出行政决定的原因、依据及原告享有的陈述申辩、申请听证的权利。原告逾期未提出陈述申辩意见，也未申请听证。经集体讨论决定，被告于2023年5月10日作出15号追缴决定并送达原告，责令原告收到该决定之日起三日内缴纳土地出让违约金9.55万元，并载明原告享有的复议权及诉讼权。本案中，被告作出的26号追缴决定与15号追缴决定事实和理由一致，对违约金的计算也一致，但被告系自行撤销26号追缴决定，且撤销原因为程序违法，并非法院判决其重新作出行政行为，不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定。因此，被告作出15号追缴决定程序合法，并不违背《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定。

该院（2021）川1402行初354号行政判决书载明：“…被告作出的3号追缴决定中以2017年7月27日作为起算点分段计算土地出让违约金错误，应当以2017年8月16日作为起算点分段计算原告的土地出让金。…”本案中，原告于2017年9月26日缴纳20万元，2018年4月24日缴纳剩余的35万元。被告按2017年8月16日起核算55万元土地出让金的违约金，即2.2万元（55万元×40天×1‰）；按2017年9月26日起核算35万元土地出让金的违约金，即7.35万元（35万元×210天×1‰），违约金合计9.55万元。被告洪雅县规自局作出的15号追缴决定认定违约金金额正确。

综上，被告洪雅县规自局作出的15号追缴决定主体适格，适用法律、法规正确，符合法定程序，认定违约金金额正确，故对原告彭某某要求撤销15号追缴决定的请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告彭某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭某某负担。

二审诉讼请求

上诉人彭某某上诉称：一、国有土地使用权出让合同归属民事合同，被上诉人不能通过行政追缴的方式主张违约金。在本案中，上诉人已经足额缴纳了土地出让金。被上诉人只是认为上诉人应当支付违约金，而违约金属于民事合同的范畴，被上诉人也不能通过行政手段追缴。二、双方在《出让合同》中对土地出让金的缴纳时间没有约定，被上诉人至今未履行交地义务，上诉人并不存在违约行为。上诉人在2017年7月27日所作出的承诺并非双方达成的补充协议，上诉人不但不存在逾期支付行为，反而超额支付了出让价款。三、即使上诉人存在逾期支付行为，应当缴纳“违约金”，但“违约金”每日1‰的约定明显过高，应当调低至贷款市场报价利率（ＬＰＲ）标准。四、被上诉人不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。请求：撤销原审判决，撤销被上诉人作出的15号追缴决定。

二审辩方观点

被上诉人洪雅县规自局辩称：一、一审查明事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律、法规正确，应予以维持。案涉行政行为已在（2020）川14行终14号行政判决中就已确认为行政协议，且被答辩人的上诉事由已被人民法院查明，并就争议违约金部分在（2021）川1402行初354号生效判决所确认。二、对于被答辩人未依法缴纳土地出让金的行为，答辩人在查明后作出追缴决定，并且该未缴纳事实也通过生效行政判决予以确认。三、答辩人秉承依法行政的理念，在已有生效判决确认的情况下遵照法律指引作出涉案行政行为；同时，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等法律法规之规定，以及案涉土地出让合同之约定，案涉违约金符合法律规定和合同约定。四、答辩人作出本案追缴决定的事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实及采信的证据与一审一致，对此，本院予以确认。

以上事实，有一审行政判决书载明双方当事人提供并随案移送本院的证据及一、二审中双方当事人的陈述等证据证实。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人洪雅县规自局作出的15号追缴决定是否合法；上诉人彭某某提出的上诉请求应否支持。

《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条规定，国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，土地价款的具体范围包括以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款等；土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。依据上述规定，被上诉人洪雅县规自局作为其辖区土地行政主管部门，对辖区内的土地出让收入负责具体征收，其具有对未依法缴纳土地出让金的行为进行追缴的主体资格和管辖权。上诉人彭某某主张“国有土地使用权出让合同归属民事合同，被上诉人不能通过行政追缴的方式主张违约金”的理由，不符合上述法律、法规的规定，其上诉理由不能成立。

关于被上诉人洪雅县规自局作出的15号追缴决定程序合法的理由和法律依据，一审判决已作了充分的阐述，且双方当事人无争议，本院予以确认，不再赘述。关于被上诉人洪雅县规自局作出的15号追缴决定认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确。根据本案查明的事实，上诉人彭某某通过与被上诉人签订《出让合同》的方式取得国有土地使用权，合同约定上诉人应缴纳110万元土地出让金，并约定每延期一日，上诉人应按迟延支付款项的1‰给付违约金。上诉人提出每日1‰的违约金标准过高，应调低至贷款市场报价利率（ＬＰＲ）标准的上诉理由，不符合《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条的规定，亦不符合双方签订的《出让合同》的约定，15号追缴决定认定违约金金额正确，上诉人提出的该上诉理由不能成立。因此，应认定被上诉人洪雅县规自局作出的15号追缴决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。一审判决对被上诉人洪雅县规自局作出的15号追缴决定所作的合法性审查和评价，说理充分、结论正确，本院予以确认。本案中，上诉人提出的上诉主张和理由，与一审程序中提出的主张和理由相同，一审判决对该主张和理由均已作了详尽的分析和回应，且释法说理并无不当，本院不再赘述。

综上，被上诉人洪雅县规自局作出的15号追缴决定合法；上诉人彭某某提出的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人彭某某负担。

本判决为终审判决。

审判长：陈继兵

审判员：高　萍

审判员：高　莉

二Ｏ二四年六月十七日

书记员：张梦蝶