裁判要点：

2018年5月，泰立兴公司起诉潜山市国土资源局、第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会建设用地使用权出让行政协议一案，潜山市人民法院作出（2018）皖0824民初1451号民事判决，因泰立兴公司不服上诉，被安庆市中级人民法院撤销，并指定由怀宁县人民法院审理。安徽省怀宁县人民法院于2020年9月16日作出的（2020）皖0822行初25号《行政判决书》认为资源规划局未按照“净地”出让给泰立兴公司，其行政行为违法；泰立兴公司应承担20%的过错责任，资源规划局应承担80%的过错责任；判决资源规划局赔偿泰立兴公司损失1503554.58元。资源规划局对该判决不服，提出上诉。安庆市中级人民法院于2020年12月30日作出的（2020）皖08行终158号《行政判决书》，驳回资源规划局的上诉。

本院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》已经法院生效判决认定为行政协议，资源规划局基于该协议提起民事诉讼主张泰立兴公司承担违约责任，一审作为民事案件受理存在不当。

裁判文书：

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

安徽省安庆市中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2021）皖08民终2169号

上诉人（原审原告）：潜山市自然资源和规划局，住所地安徽省潜山市梅城镇潜阳路**。

法定代表人：朱显志，该局局长。

委托诉讼代理人：汪梅生，男，该单位员工。

委托诉讼代理人：程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：泰立兴电子（安徽）有限公司，，住所地安徽省潜山经济开发区皖国东路与皖水路交叉口处

法定代表人：赵俊领，该公司总经理。

委托诉讼代理人：程玉伟，北京盈科（合肥）律师事务所律师。

上诉人潜山市自然资源和规划局(以下简称资源规划局)因与上诉人泰立兴电子（安徽）有限公司(以下简称泰立兴公司)合同纠纷一案，不服安徽省潜山市人民法院（2019）皖0824民初3164号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年6月21日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人资源规划局的委托诉讼代理人汪梅生、程晨阳,上诉人泰立兴公司的委托诉讼代理人程玉伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

资源规划局上诉请求：撤销一审判决第一项，改判泰立兴公司支付资源规划局违约金2422100元，即增加违约金1627100元及一、二审案件受理费由泰立兴公司负担。事实和理由：一审判决未查明泰立兴公司违约造成出让方出让土地的目的无法实现，损失难以估量的事实，也没有充分考虑另案资源规划局赔偿泰立兴公司损失1503554.58元且已执行的实际情况，系认定事实不清，判决违约金过低，适用法律明显错误。首先，资源规划局就涉及同一宗土地出让生效行政判决及民事判决已经申请再审；

其次，行政案件中资源规划局提起反诉法院未予受理，资源规划局只能另行提起民事诉讼，一审法院已认定泰立兴公司存在逾期开竣工的事实；再次，一审法院对该宗土地拍卖改变当初出让的工业土地的性质和规划条件，致使该土地至今闲置的事实和原因未查清；最后，由于泰立兴公司违约未及时开工，出让方和给政府造成的损失远不止出让金本身，一审以出让金总额30%为限而不以合同为依据，在泰立兴公司未就违约金过高提出抗辩的前提下不经释明，径行调低违约金数额，不符合法律规定和合同约定，应予以纠正。

泰立兴公司辩称,一审法院依据已经生效判决认定违法的《国有建设用地使用权出让合同》来认定泰立兴公司违约，并判决泰立兴公司承担国有建设用地使用权出让价款总额30%违约金于法无据。

泰立兴公司上诉请求：撤销一审判决第一项，改判泰立兴公司无需支付资源规划局违约金795000元并由资源规划局负担一、二审案件受理费。事实和理由：一、一审认定在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，涉案土地上尚有部分房屋等构筑物没有拆除，应当由安徽省潜山经济开发区管委会处理，违反事实和法律，属于认定事实错误并且适用法律错误，依法应予以纠正。《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定资源规划局应于2015年9月29日前，将符合法定条件的出让的宗地交付给泰立兴公司。泰立兴公司已经完全履行了合同约定的支付土地出让金265万元的义务，但资源规划局在交付土地时仍然有三户房屋没有拆除，资源规划局违反合同约定没有交付“净地”；

二、一审依据已经被生效判决认定为违法的《国有建设用地使用权出让合同》认定泰立兴公司违约并由泰立兴公司承担30%的违约金于法无据。三、一审程序违法。本案应当追加安徽省潜山经济开发区管委会为本案有利害关系的第三人参加诉讼，一审中泰立兴公司曾于2019年11月13日书面申请追加，但一审未予准许。

资源规划局辩称,一、资源规划局与泰立兴公司签订《国有建设用地使用权出让合同》之前，安徽省潜山经济开发区管委会已将案涉土地交付给与泰立兴公司，一审认定案涉土地尚有部分房屋等构筑物没有拆除，应当由安徽省潜山经济开发区管委会处理并无不当。二、即使行政判决确认签订《国有建设用地使用权出让合同》违法，但该违法情形与民事案件中违约内容上是同一的，因此在民事案件上对合同一方当事人泰立兴公司违约行为的认定并不矛盾。实际泰立兴公司已经领取建设工程规划许可证，签订了施工合同，施工方也进行了建设，泰立兴公司完全可以办理施工许可证，其没有依据合同约定进行开竣工，无法达到建厂投资缴税的合同目的，反而使土地处于闲置状态，其违约行为明显存在，应承担违约责任。

资源规划局向一审法院起诉请求：一、依法判令泰立兴公司向资源规划局支付逾期开工建设的违约金和逾期竣工的违约金合计2400000元；二、案件受理费由泰立兴公司负担。

一审法院认定事实：2014年8月18日，安徽省潜山经济开发区管委会与泰立兴公司签订一份《电子闪耀器及电子连线项目投资合同书》，约定：安徽省潜山经济开发区管委会同意泰立兴公司在潜山经济开发区投资建设电子闪耀器及电子连线项目，并提供工业用地50亩，泰立兴公司申报总投资14108万元，并在正式交地后16个月内建成投产等。2015年2月7日和同年2月13日，安徽省潜山经济开发区管委会向潜山县国土资源局出具《关于要求对工业用地进行公开出让函》、《承诺书》，其要求对涉案用地挂牌出让及承诺承担相应责任。2015年2月11日，泰立兴公司向潜山县国土资源局出具《同意书》，同意按现状挂牌取得。

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2015年3月12日，泰立兴公司与安徽华阳建筑工程有限公司签订《建筑安装工程施工协议书》，约定；该工程建筑面积71217.28平方米，工程总造价款70000000元，总工期为360日；安徽华阳建筑工程有限公司应向泰立兴公司支付履约保证金5000000元。协议签订后，安徽华阳建筑工程有限公司分别在2015年3月15日、16日和18日共三次向泰立兴公司支付履约保证金5000000元。

2015年3月18日，泰立兴公司以潜山顺达电子科技有限公司（系泰立兴公司的中方合资人）名义向潜山县国土资源局土地收购储备中心（系潜山县国土资源局内设机构）的银行账户转账支付保证金2650000元。2015年3月27日，潜山县国土资源局与泰立兴公司签订《潜山县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认泰立兴公司对位于潜山经济开发区平方米工业用地（宗地编号为1××9）以总价款2650000元竞拍取得。2015年9月25日，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：出让人（系潜山县国土资源局）将位于潜山经济开发区平方米（宗地编号为1××9）工业用地国有用地使用权出让给受让人（系泰立兴公司）；

该宗土地的国有建设用地使用权出让价2650000元；该宗土地上的项目固定资产投资不低于67000000元；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年10月15日之前开工，在2016年10月14日之前竣工；受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另约定日期开工建设的，每延长一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约；受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另约定日期竣工的，每延长一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。合同中，双方对交付土地的条件和现状土地条件未作约定。

合同签订后，泰立兴公司要求按现状交付，潜山县国土资源局与泰立兴公司于2015年9月26日签订《国有建设用地交地确认书》。同年11月13日，潜山县国土资源局向泰立兴公司颁发上述宗地国有土地使用权证﹝证号为潜国用（2015）第2696号﹞，登记使用权面积29345.06平方米。该出让土地上，尚有四户当地居民建筑物未完全拆除。2019年1月，该宗土地围墙内居民建筑物已被安徽省潜山经济开发区管委会拆除。

泰立兴公司接受该宗地后，在该土地上建设围墙、公棚、200KVA变压器设施，并由安徽华阳建筑工程有限公司在该土地上施工建设。安徽华阳建筑工程有限公司该宗土地上完成上述工程的2﹟楼桩基础工程及基础的部分钢筋工程、5﹟楼桩基础工程及基础的模板和部分钢筋工程。因泰立兴公司未办理建筑工程施工许可证，2016年2月7日，潜山县建设工程安全管理站向泰立兴公司发出建设工程施工局部停工整改通知书，要求立即停止桩基部分的施工。泰立兴公司又不办理建筑工程施工许可证，安徽华阳建筑工程有限公司遂停止施工。2016年3月23日，泰立兴公司提起诉讼，要求解除其与安徽华阳建筑工程有限公司建设施工合同关系；同时，安徽华阳建筑工程有限公司同时也提出反诉。

2017年5月9日，潜山市人民法院作出（2016）皖0824民初924号《民事判决书》，判决泰立兴公司与安徽华阳建筑工程有限公司解除建设施工合同关系，泰立兴公司应退还安徽华阳建筑工程有限公司保证金5000000元及利息等。2017年5月22日，潜山县国土资源局向泰立兴公司发出《限期开竣工的通知》，要求泰立兴公司尽快开竣工，否则须承担法律责任。泰立兴公司未履行生效法律文书所确定的义务，安徽华阳建筑工程有限公司遂向法院申请强制执行，在执行过程中，法院对泰立兴公司的上述土地使用权进行拍卖。

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2018年4月17日，潜山县春天汽车服务有限公司以4608000元的最高价竞得该宗土地。2019年10月，怀宁县人民法院正在审理泰立兴公司起诉资源规划局、第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会建设用地使用权出让行政协议一案，资源规划局遂就本案向一审法院提起民事诉讼。

又查，潜山市国土资源局于2019年5月变更登记为潜山市自然资源和规划局。2018年5月，泰立兴公司起诉潜山市国土资源局、第三人安徽省潜山经济开发区管理委员会建设用地使用权出让行政协议一案，潜山市人民法院作出（2018）皖0824民初1451号民事判决，因泰立兴公司不服上诉，被安庆市中级人民法院撤销，并指定由怀宁县人民法院审理。安徽省怀宁县人民法院于2020年9月16日作出的（2020）皖0822行初25号《行政判决书》认为资源规划局未按照“净地”出让给泰立兴公司，其行政行为违法；泰立兴公司应承担20%的过错责任，资源规划局应承担80%的过错责任；判决资源规划局赔偿泰立兴公司损失1503554.58元。资源规划局对该判决不服，提出上诉。安庆市中级人民法院于2020年12月30日作出的（2020）皖08行终158号《行政判决书》，驳回资源规划局的上诉。

一审法院认为，泰立兴公司是安徽省潜山经济开发区管委会招商企业，其要求在安徽省潜山经济开发区管委会处投资兴建电子闪耀器及电子连线项目，项目投资为14108万元，需要建设用地。资源规划局与泰立兴公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，是双方真实意思表示，不违背法律规定，双方应当自觉遵守。双方签订《国有建设用地使用权出让合同》时涉案土地上尚有部分房屋等构筑物未拆除，但该构筑物的拆除应当由安徽省潜山经济开发区管委会处理。

合同签订后，泰立兴公司因需要使用土地，要求资源规划局按照现状交付土地。资源规划局在土地交付时未按净地交付泰立兴公司，其交付土地的行政行为违法，但不能导致《国有建设用地使用权出让合同》无效。泰立兴公司在签订该出让合同前便与安徽华阳建筑工程有限公司签订《建筑安装工程施工协议书》；资源规划局按照泰立兴公司要求交付了涉案土地使用权，泰立兴公司接受该土地使用权后遂进行2﹟楼、5﹟楼桩基础工程施工，应当认定资源规划局未按净地交付泰立兴公司，未影响泰立兴公司工程施工建设。

泰立兴公司未办理建筑工程施工许可证，导致潜山县建设工程安全管理站向泰立兴公司发出建设工程施工局部停工整改通知书，要求立即停止桩基子分部的施工。泰立兴公司因无资金投入该项目建设，遂提出要与安徽华阳建筑工程有限公司解除建筑工程施工合同，并停止对该工程施工建设。泰立兴公司未按《国有建设用地使用权出让合同》约定的日期履行开工、竣工义务，已构成了违约，应当对资源规划局承担违约责任。根据双方约定，泰立兴公司应于2015年10月15日之前工程开工、2016年10月14日之前工程竣工；现未能按照本合同约定日期开工和竣工，每延长一日，应向资源规划局支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金。

该违约金约定明显过高，泰立兴公司在本案中以资源规划局未按照净地交付，并表示不支付违约金，应视为对违约金过高提出的异议，应当依法予以调整为不得超出国有建设用地使用权出让价款总额30%，泰立兴公司应当向资源规划局支付违约金795000元（国有建设用地使用权出让价款2650000元×30%），资源规划局主张超出该部分违约金的诉求，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：一、被告泰立兴电子（安徽）有限公司于判决生效后三十日内向原告潜山市自然资源和规划局支付违约金795000元；二、驳回原告潜山市自然资源和规划局的诉讼请求。本案受理费26000元，原告潜山市自然资源和规划局负担16000元，被告泰立兴电子（安徽）有限公司负担10000元。

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二审审理期间，资源规划局向本院提交《投资合同书》、《关于要求对工业用地进行公开出让的函》、《承诺函》、《同意书》（均系复印件），证据来源于（2018）皖08民初1451号案件卷宗，在该案判决书第八页能够看到这一事实。证明出让土地房屋等构筑物未拆除应由安徽省潜山市经济开发区管委会处理。

泰立兴公司质证意见为：1、该证据不属于新证据，并且逾期提交，同时该证据系复印件，真实性无法核实；2、即便该证据经过法院核实与原件无异议，那么该证据仅能证明泰立兴公司系招商引资的企业，作为诉争土地的出让方应为资源规划局，作为开发区管委会，系为了繁荣当地经济、负责招商引资，并不具有出让土地和拆除土地上建筑物、构筑物的职责和义务；3、该组证据恰恰证明安徽省潜山市经济开发区管委会与本案有利害关系，为了查明事实法院应当追加安徽省潜山市经济开发区管委会作为有利害关系的第三人参与诉讼；4、该组证据达不到资源规划局的证明目的，交付净地的义务在于资源规划局。

泰立兴公司二审中对《国有建设用地使用权出让合同》提出新的举质证意见：关于土地交付的时间，合同第六条约定是2015年9月29日。该合同的第三十二条约定，如果是受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的应当依法缴纳土地闲置费，土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权收回土地使用权。该合同第三十八条约定，出让人未按期交付土地或交付土地未达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用权年限自达到约定的土地交付条件之日起算。因此土地必须要达到净地的条件才符合交付的条件并计算土地使用年限。泰立兴公司一审提交的第三组证据，证明到2019年才具备净地交付条件，此时才能计算土地使用年限。

本院认为，资源规划局二审提交的《投资合同书》、《关于要求对工业用地进行公开出让的函》、《承诺函》、《同意书》（均系复印件），在前期生效判决中已经作为认定案件事实的证据予以认定。

2014年8月18日安徽省潜山市经济开发区管委会与泰立兴公司签订的《投资合同书》中第2.6条约定：安徽省潜山市经济开发区管委会于合同签约后40日内向泰立兴公司交付本项目安徽省潜山市经济开发区管委会保证本项目用地权属清楚、无争议，如因土地权属导致的纠纷，概由安徽省潜山市经济开发区管委会负责解决并承担一切费用。2015年2月11日泰立兴公司签订同意书，同意按现状挂牌取得。2015年3月27日挂牌成交。一审已经查明，泰立兴公司在与资源规划局签订合同后，于2015年9月26日又签订《国有建设用地交地确认书》，同意接受已实际交付的土地。2015年11月13日泰立兴公司取得该宗土地使用权证潜国用（2015）第2696号。2015年11月26日取得建设工程规划许可证。

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二审查明的事实与一审一致。

本院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》已经法院生效判决认定为行政协议，资源规划局基于该协议提起民事诉讼主张泰立兴公司承担违约责任，一审作为民事案件受理存在不当。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、第一百七十条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：

一、撤销安徽省潜山市人民法院（2019）皖0824民初3164号民事判决；

二、驳回潜山市自然资源和规划局起诉。

一审案件受理费26000元，退回潜山市自然资源和规划局；潜山市自然资源和规划局预交的二审案件受理费19443元，泰立兴电子（安徽）有限公司预交的二审案件受理费26000元，均予以退回。

本裁定为终审裁定。

审判长： 程　顺

审判员： 张秀珍

审判员： 刘梦灵

二〇二一年八月十九日

法官助理： 金耀

书记员： 朱彤