当事人

上诉人（一审原告）蒋玉林，男，1949年7月5日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区。

委托代理人罗基兰，女，1953年5月27日出生，汉族，住安徽省六安市裕安区，系蒋玉林之妻。

被上诉人（一审被告）六安市人民政府，住所地安徽省六安市金安区佛子岭中路行政中心**楼。

法定代表人叶露中，该市市长。

一审第三人六安市香格里拉置业有限公司，住所地安徽省六安市皖西路（锦绣花园4#4A-9），统一社会信用代码913415006662427351（1-1）。

法定代表人黄丙田，该公司董事长。

委托代理人朱家萍，安徽皋兴律师事务所律师。

审理经过

上诉人蒋玉林因诉六安市人民政府（以下简称六安市政府）收回国有土地使用权批复一案，不服六安市中级人民法院（2020）皖15行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审法院审理查明，原告蒋玉林拥有合法产权的房屋位于××乡××组，国有土地使用权面积110平方米。2007年9月3日，原六安市国土资源局作出《关于收回裕安区平桥乡人民政府等单位和部分居民国有土地使用权的请示》（六国土资［2007］129号），同年9月11日，六安市政府作出六政秘〔2007〕136号《六安市人民政府关于同意收回裕安区平桥乡人民政府等单位和部分居民国有土地使用权的批复》（以下简称136号《批复》），批准收回裕安区平桥乡人民政府等单位和部分居民约358101平方米的国有土地使用权。

2018年11月9日，六安市裕安区人民政府作出《六安市裕安区人民政府关于对六安市解放路与龙河路交叉口（香格里拉·君临龙府）西南项目国有土地上房屋征收决定》（裕政〔2018〕89号，以下简称89号《房屋征收决定》），同日发布了《六安市裕安区人民政府关于对六安市解放路与龙河路交叉口（香格里拉·君临龙府）西南项目国有土地上房屋征收决定的公告》（裕政秘〔2018〕316号，以下简称316号《房屋征收公告》），决定对六安市解放路与龙河路交叉口（香格里拉·君临龙府）西南项目范围内房屋及附属物进行征收，原告房屋位于征收范围内。2019年1月、2月，原告就89号《房屋征收决定》及316号《房屋征收公告》向被告申请行政复议。同年7月11日，原告不服136号《批复》，向安徽省人民政府申请行政复议。同年9月6日，安徽省人民政府作出皖行复［2019］183号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称183号《决定书》）。原告不服，向合肥市中级人民法院提起诉讼，请求撤销183号《决定书》。同年11月29日，合肥市中级人民法院作出（2019）皖01行初305号行政判决，驳回原告蒋玉林的诉讼请求。现原告提起本案诉讼，请求确认136号《批复》违法，并予以撤销。

一审法院认为与裁判

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，提起行政诉讼必须符合法定条件，原告与被诉行政行为应具有利害关系。所谓利害关系即行政行为对其合法权益产生了实际影响。本案的争议焦点是被诉136号《批复》对原告合法权益是否产生实际影响，与原告有无法律上利害关系。本案中，136号《批复》是被告六安市政府针对原六安市国土资源局的请示作出的，系上级行政机关对下级行政机关作出内部行政行为，并不向原告送达，对其合法权益不产生实际影响。对原告产生实际影响的是后续的具体的房屋征收和补偿安置等行为。且原告已经对涉案房屋征收决定向被告申请了行政复议，对136号《批复》向安徽省人民政府申请了行政复议，并就行政复议向合肥市中级人民法院提起了诉讼，以上复议、诉讼已能够保护其合法权益，无需仍以相同的事实理由提起确认违法及撤销诉讼。综上，136号《批复》对原告合法权益未产生实际影响，原告不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回原告起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回蒋玉林的起诉。

二审诉讼请求

蒋玉林上诉称，案涉批复行为与上诉人有利害关系。上诉人合法享有的国有土地使用权系因案涉批复导致被挂牌出让，且土地部门已与第三方签订了挂牌成交确认书、国有土地使用权出让合同等手续，已对上诉人权利义务产生实际影响。六安市自然资源和规划局已通过《行政复议答复书》明确表明，案涉土地已经由六安市政府案涉批复同意收回，并因此认为该地块已与上诉人无利害关系，是上诉人权利受到严重影响的重要表现。案涉地块开发商未按约定完成拆迁安置与补偿，并不代表案涉批复未付诸实施。依据挂牌成交确认书等资料可以认定，案涉土地及地上建筑物及附属物由土地竞得人六安市香格里拉置业有限公司拆迁安置和补偿。如果案涉136号《批复》下达后没有将土地出让给第三人，则该《批复》并不对原告的权益产生影响。实际情况是，原告合法享有的国有土地使用权在征收决定作出近12年前就被出让，并且出让后第三人既没有履行土地出让合同和挂牌成交确认书规定的拆迁补偿事项，同时阻止政府对该地块公共设施的修缮改进，阻止居民进行私人修缮，导致该片区居住条件越来越差，居民多年苦不堪言，并集体信访要求政府解决香格里拉实际控制人黄炳根长期霸占土地的问题。

一审法院错误地认定现在的房屋征收决定系案涉批复后续跟进行为，即认定二者存在承接与因果关系，该认定没有事实与法律依据。首先，从时间上看，案涉批复行为发生在2007年9月11日，而案涉房屋征收决定发生在2018年11月9日，两者相距近12年。一审法院认定案涉批复行为系内部行政行为，不具有可诉性，没有事实和法律依据。第一，由于案涉批复行为针对的是整个地块，上诉人因房屋征收决定已提起行政复议，复议因故中止，且中止原因撤销后，原告申请恢复审理至今快三个月依然没有恢复审理。上诉人对征收决定申请复议或提起诉讼，不能作为136号《批复》不影响上诉人权益的原因，两者不具备因果关系。

综上，一审法院直接认定案涉批复行为对上诉人权益未产生“实际”影响，也非“对外”行为，显属认定事实不清，认定事实错误，严重不利于上诉人各项合法权益的保护。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。

一审原告蒋玉林向一审法院提交了如下证据：

1、六土直国用（2003）字第X号国有土地使用证。证明原告对土地使用权的合法权益。

2、六安市人民政府六政秘〔2007〕136号文件。证明原告所持有的合法的国有土地使用权土地在136号批复之内，该批复对原告权利义务产生了实际影响。

3、法律法规。证明136号《批复》违法。

一审被告六安市政府向一审法院提交了如下证据：

第一组证据：1、《关于收回裕安区平桥乡人民政府等单位和部分居民国有土地使用权的请示》（六国土资［2007］129号）。该请示第一项规定，请示市政府收回国有土地使用权。2、《六安市人民政府关于同意收回裕安区平桥乡人民政府等单位和部分居民国有土地使用权的批复》（六政秘〔2007〕136号）。该批复明确同意六安市国土资源局请示收回国有土地使用权的内容，同时要求六安市国土资源局以法定程序办理。3、《六安市裕安区人民政府关于对六安市解放路与龙河路交叉口（香格里拉·君临龙府）西南项目国有土地上房屋征收的决定》（裕政（2018）89号）。该决定依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对项目内房屋及附属物进行征收，并告知了对决定不服的救济途径。4、《六安市裕安区人民政府关于对六安市解放路与龙河路交叉口（香格里拉·君临龙府）西南项目国有土地上房屋征收决定的公告》（裕政秘〔2018〕316号）。5、2019年2月22日《行政复议申请书》请求市政府撤销裕安区政府89号房屋征收决定。6、皖行复〔2019〕183号《驳回行政复议申请决定书》。该决定书认为批复是政府内部行政行为，不符合行政复议的受理条件，驳回了复议申请。7、（2019）皖01行初305号行政判决书。以上证明136号《批复》是政府内部行政行为，对原告不产生权利义务关系，原告与136号《批复》无利害关系，本案不符合起诉条件。

第二组证据：1、2019年7月11日《行政复议申请书》请求省政府撤销136号批复。该申请书提出2019年5月13日通过委托代理人潘虎提交了查阅材料的申请，说明原告至迟在2019年5月13日就知道了六安市政府作出的批复。2、《撤销土地出让行为的行政复议的委托授权书》。证明原告在行政复议阶段查阅材料，知道批复的时间点。3、行政复议答复书。该答复书申请人在原行政案件已经查阅。以上证明原告至迟在2019年5月13日就知道了该批复。被答辩人提起行政诉讼超出法定期限。

第三组证据：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）。证明答辩人作出136号《批复》合法。

上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，蒋玉林不服案涉136号《批复》已于2019年7月11日向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府作出驳回其复议申请的复议决定。蒋玉林不服该复议决定，向人民法院提起诉讼，2019年11月29日，合肥市中级人民法院判决驳回其诉讼请求。从上述事实来看，蒋玉林在2019年7月11日向安徽省人民政府申请行政复议之前即已知道案涉136号批复的内容。蒋玉林对案涉136号《批复》不服，先选择申请行政复议，对复议决定不服又提起诉讼，在人民法院作出生效判决之后，其再于2020年10月8日选择直接提起本案诉讼，请求撤销案涉136号《批复》。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。蒋玉林至迟2019年7月11日知道案涉136号《批复》内容，其于2020年10月8日提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限，一审裁定驳回其起诉，结果并无不当。

本院同时指出，案涉136号《批复》作出于2007年，当时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未制定，房屋拆迁补偿安置适用的是《城市房屋拆迁管理条例》，根据该《条例》，可以由行政机关向拆迁人颁发拆迁许可，由拆迁人对被拆迁人予以补偿安置。由于当时的规定不够完善，土地行政主管部门在尚未对土地原权利人进行补偿安置的情况下，将其使用的土地进行“毛地出让”亦不规范，以致收回及出让案涉土地使用权的行为未能完全执行，进而产生纠纷。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，为解决上述遗留问题，根据六安市人民政府的要求，裕安区人民政府已经适用该《条例》作出国有土地上房屋征收决定，蒋玉林案涉房屋及其项下土地在征收范围内。该房屋征收决定及所附补偿安置方案显示，房屋被征收的，国有土地使用权同时收回，对被征收房屋的补偿，无论是货币补偿还是产权调换，均包括对国有土地使用权的补偿。这足以说明，原收回蒋玉林案涉土地使用权的《批复》不再执行，因为同一宗土地使用权不可能收回两次。现在执行的是裕安区人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出的房屋征收决定，根据该《条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。按照“房地一体”原则，被征收房屋的价值当然应包括该房屋项下土地使用权价值，故对蒋玉林案涉房屋及土地使用权依法应由房屋征收机关按照征收补偿安置方案一并予以补偿。即案涉136号《批复》目前对蒋玉林的权利义务已无实际影响，对其权利义务产生影响的是裕安区人民政府针对其案涉房地产作出的征收及补偿安置行为，蒋玉林对该征收及补偿安置行为不服，可依法申请行政复议、提起行政诉讼，以维护自身合法权益。

综上，一审裁定驳回蒋玉林的起诉，结果并无不当。上诉人蒋玉林的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判人员

审判长： 张志强

审判员： 陈　默

审判员： 钟祖凤

二〇二一年二月三日

法官助理： 张高英

书记员： 潘玉丹