裁判要点： 

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，钟山港湾公司于2020年4月24日诉请确认江宁区政府批准原江宁国土分局收回案涉国有土地使用权的行为违法。为支持其诉讼主张，钟山港湾公司提交原江宁国土分局于2009年1月8日发布的《收回国有土地使用权公告》作为证据。本院审查后认为，该证据系孤证，不能否定被上诉人江宁区政府一审中提供系列证据的效力，尤其与已生效民事和行政裁判文书所认定的事实相悖。故就本案得以成立的前提，即江宁区政府曾作出过收回涉案国有土地使用权的批准行为，钟山港湾公司尚不能证明，遑论证明该批准行为对其产生了实际影响。故应当认为上诉人钟山港湾公司提起本案之诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。最高人民法院第22号指导案例与本案的基本案情，即是否存在被诉批准行为及批准行为是否产生外部影响均不具有相似性，故该案例不能作为本案审理之参照。

裁判文书：

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。 

江苏省高级人民法院

行　政　裁 定　书

（2020）苏行终1626号

上诉人（原审原告）南京钟山港湾企业发展有限公司，住所地江苏省南京市江宁区秣陵街道金龙路4号。

法定代表人何俊，该公司总经理。

委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地江苏省南京市江宁区上元大街369号。

法定代表人严应骏，该区区长。

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上诉人南京钟山港湾企业发展有限公司（以下简称钟山港湾公司）因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）收回国有土地使用权行政处理决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2020)苏01行初163号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院认定，2005年9月12日，钟山港湾公司与南京市江宁区土地收购储备中心（以下简称江宁区土储中心）签订《收储协议书》，就钟山港湾公司位于南京市××××土地及相关建筑等达成收储协议。2006年6月6日，钟山港湾公司与江宁区土储中心再次签订《收储协议书》，就上述地块内的240亩土地及相关建筑等达成收储协议。2006年11月22日，上述240亩土地被挂牌出让。后江宁区土储中心将2006年6月6日协议中约定的补偿金额支付给钟山港湾公司。钟山港湾公司于2006年、2007年陆续将涉案地块的7份土地使用权证交至江宁区土储中心。2007年9月24日，江宁区土储中心向原南京市国土局江宁分局（以下简称原江宁国土分局）提交《关于注销挂牌地块原国有土地使用证的请示》，请求将收购的上述7份土地使用权证予以注销。2009年1月23日，原江宁国土分局发布《土地权利证书废止公告》，告知上述7份土地使用权证对应的土地权利已经办理了注销登记，自公告发布之日起废止。

另查明，钟山港湾公司因对注销其前述7份土地使用权证书的行为不服，以南京市规划资源局和南京市规划资源局江宁分局为共同被告，于2019年7月17日向南京铁路运输法院提起7起行政诉讼，诉请撤销收回注销其前述7份土地使用权证书的行为。南京铁路运输法院以超过法定起诉期限为由，均裁定驳回钟山港湾公司的起诉。钟山港湾公司不服提起上诉后，均被裁定驳回。在上述案件中，南京市规划资源局提交原江宁国土分局于2009年1月8日发布的《收回国有土地使用权公告》作为证据，该公告载明：“经江宁区人民政府批准，决定收回下列范围内国有土地使用权……”钟山港湾公司据此提起本案诉讼, 请求确认江宁区政府批准原江宁国土分局收回钟山港湾公司位于南京市××××388.44亩国有土地使用权的行为违法。

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本案审理中，南京市规划资源局提交《情况说明》，称原江宁国土分局于2009年1月8日发布的《收回国有土地使用权公告》中关于“经江宁区人民政府批准，决定收回下列范围内国有土地使用权”的表述，系因套用了《收回国有土地使用权公告》的制式文本制作，江宁区政府未作出批准收回涉案收储地块国有土地使用权的行政行为。

一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该司法解释第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，钟山港湾公司诉请确认江宁区政府批准原江宁国土分局收回钟山港湾公司位于南京市××××388.44亩国有土地使用权的行为违法。该批准行为属于行政机关之间的内部审批行为，对外未直接发生法律效果，对钟山港湾公司的权利义务未产生直接影响，对外直接发生法律效果的行为系原江宁国土分局收回土地使用权的行为。因此，钟山港湾公司提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回钟山港湾公司的起诉。

综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条、第六十九第一款第（一）项之规定，裁定驳回钟山港湾公司的起诉。

上诉人钟山港湾公司上诉称，一审裁定认定被诉行政行为系内部审批行为系认定事实错误，与最高人民法院第22号指导案例的裁判精神相悖，该裁定违法剥夺了上诉人方诉权。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

被上诉人江宁区政府未提交答辩意见。

上诉人钟山港湾公司提起上诉后，一审法院将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，属于人民法院受案范围，且有相应事实根据，系相对人提起行政诉讼应当符合的起诉条件。可诉的行政行为应当具有直接对外发生法律效果的特性。所谓“直接”，是指该行为必然导致法律关系的发生、变更或消灭，而无需借助其他行政主体的进一步作为或不作为。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。换言之，如果行政行为的效力仅仅停留在行政内部领域，并未对相对人的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。因此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该司法解释第十九条则进一步明确，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的有关规定，符合一定条件的情形下，经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后，人民政府自然资源主管部门可以收回国有土地使用权。依照该规定，通常情况下，收回国有土地使用权的批准行为并不直接产生外部法律效力，属于行政机关之间的内部审批行为，不属于行政诉讼受案范围。

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依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，钟山港湾公司于2020年4月24日诉请确认江宁区政府批准原江宁国土分局收回案涉国有土地使用权的行为违法。为支持其诉讼主张，钟山港湾公司提交原江宁国土分局于2009年1月8日发布的《收回国有土地使用权公告》作为证据。本院审查后认为，该证据系孤证，不能否定被上诉人江宁区政府一审中提供系列证据的效力，尤其与已生效民事和行政裁判文书所认定的事实相悖。故就本案得以成立的前提，即江宁区政府曾作出过收回涉案国有土地使用权的批准行为，钟山港湾公司尚不能证明，遑论证明该批准行为对其产生了实际影响。故应当认为上诉人钟山港湾公司提起本案之诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。最高人民法院第22号指导案例与本案的基本案情，即是否存在被诉批准行为及批准行为是否产生外部影响均不具有相似性，故该案例不能作为本案审理之参照。

综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人钟山港湾公司提起本案之诉不符合法定起诉条件，一审法院据此裁定驳回上诉人钟山港湾公司的起诉并无不当。上诉人钟山港湾公司的上诉主张缺乏事实根据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长： 李 昕

审判员： 苗 青

审判员： 朱慧珺

二Ｏ二一年三月四日

书记员： 宋晶晶