当事人

上诉人（原审原告）陈某，男，1972年1月7日出生，汉族，住上海市闵行区。

委托代理人蒋欣诺，上海旭勤律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）绍兴市越城区发展和改革局，住所地浙江省绍兴市越城区阳明北路683号23楼。

法定代表人蒋某，局长。

委托代理人严某，女，工作人员。

委托代理人史红江，浙江近远律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）绍兴依某公司，住所地绍兴市越城区。

法定代表人范某，执行董事兼经理。

审理经过

上诉人陈某诉绍兴市越城区发展和改革局、绍兴依某公司撤销行政许可一案，因不服浙江省绍兴市越城区人民法院（2023）浙0602行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人陈某的委托代理人蒋欣诺，被上诉人绍兴市越城区发展和改革局（以下简称“越城发改局”）的副职负责人陆某及其委托代理人严某、史红江，被上诉人绍兴依某公司的法定代表人范某到庭应询。本案现已审理终结。

一审诉讼请求

上诉人陈某起诉请求：撤销被告作出的《绍兴市越城区发展和改革局关于绍兴某医院项目核准的批复》（越发改核准〔2022〕X号）。

一审法院审理查明，2020年11月，原告通过司法拍卖竞得绍兴市越城区解放北路X号X广场地下一层商业用房。2020年12月28日，原告取得不动产证，编号为浙（2020）绍兴市不动产权第XXXX号，载明：坐落X广场地下商业，权利类型国有建设用地使用权／房屋所有权，权利性质出让／存量房，用途商业用地／地下商业。

2022年3月10日第三人向被告提出“绍兴某医院项目”申请，载明本项目用房为租赁绍兴市越城区解放北路X号X广场一层及二层部分区域房屋，并提供《关于要求核准绍兴某医院项目申请报告的请示》《绍兴某医院项目申请报告》《浙江省重大决策社会风险评估报告备案文书》《绍兴某医院项目社会风险评估报告》《绍兴某医院项目方案外部交通影响评价》《某医院项目合作协议书》、房产证、房屋租赁经营合同书、绍兴某医院营业执照等文书。被告收到申请后向项目涉及的越城区卫生健康局、越城区自然资源和规划分局、越城区生态环境分局、越城区府山街道办事处等单位发出《关于征询绍兴某医院改造项目意见的函》，征求各单位的意见，其中，越城区卫生健康局、市名城办提出反馈意见，其他单位均未在7个工作日内书面反馈意见。2022年5月15日被告作出《绍兴市越城区发展和改革局关于绍兴某医院项目核准的批复》（越发改核准〔2022〕X号），同意建设绍兴某医院项目。

绍兴市某设计研究院有限公司制作的“绍兴某医院项目申请报告”，内容有“本项目建设与越城区主体功能区划等相关规划相衔接、相协调。”“项目建设符合《综合医院建筑设计规范》（GB51039-2014）选址要求。”“经分析得本项目建设是可行的，符合产业政策、技术标准和行业准入条件。”

《越城区医疗卫生服务体系暨医疗机构设置“十四五”规划》内容有：“政府主导，多方参与。牢牢把握公立医疗卫生机构的主体主导地位，强化政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的责任，充分发挥市场机制在资源配置和服务利用中的作用，鼓励社会力量参与服务体系建设，加快形成政府市场双轮驱动、互促共进的发展格局。”“促进社会办医健康发展。鼓励社会力量举办的医疗卫生机构提供基本医疗服务，规范和引导其拓展多层次多样化医疗服务。支持举办连锁化、集团化经营的医学检验、病理诊断、医学影像、消毒供应、血液净化、安宁疗护等独立设置医疗机构和第三方专业机构。支持社会办医发展‘互联网＋医疗健康’，开展远程医疗、健康咨询、健康管理服务。支持社会办非营利性医疗机构与公立医院开展医疗业务、学科建设、人才培养等合作。社会办医院可自愿加入或自行组建城市医疗集团。鼓励有实力的社会办医疗机构有序发展前沿医疗服务。”

一审法院认为与裁判

一审法院审理认为，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）第二条、第三条第一款，浙江省人民政府发布的《政府核准的投资项目目录（浙江省2017年本）的通知》第十条第39项“按照隶属关系由市县管理的学校、医院、体育场馆、艺术表演场馆项目由设区市核准”以及绍兴市发展和改革委员会《关于进一步明确投资项目核准权限的通知》规定，被告负有越城区范围内企业固定资产投资项目核准的法定职责。

原告诉请是要求撤销案涉的批复，其提供的依据是《医疗机构管理条例》（2022年修订）第六条、第七条、第八条、第十条，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项（主要证据不足）、第二项（适用法律、法规错误）、第三项（违反法定程序）、第六项（明显不当）。对此，分析如下：第一，《医疗机构管理条例》不是被告履职的法律依据。《医疗机构管理条例》第五条规定：“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。中国人民解放军卫生主管部门依照本条例和国家有关规定，对军队的医疗机构实施监督管理。”第六条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划。机关、企业和事业单位可以根据需要设置医疗机构，并纳入当地医疗机构的设置规划。”第七条规定：“县级以上地方人民政府应当把医疗机构设置规划纳入当地的区域卫生发展规划和城乡建设发展总体规划。”第八条规定：“设置医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构基本标准。医疗机构基本标准由国务院卫生行政部门制定。”第十条规定：“申请设置医疗机构，应当提交下列文件：（一）设置申请书；（二）设置可行性研究报告；（三）选址报告和建筑设计平面图。”故，原告以《医疗机构管理条例》作为撤销的法律依据，该院不予采纳。第二，《企业投资项目核准和备案管理条例》第六条规定：“企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：（一）企业基本情况；（二）项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；（三）项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；（四）项目对经济和社会的影响分析。企业应当对项目申请书内容的真实性负责。法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。”第九条第二款规定：“项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见，被征求意见单位应当及时书面回复。”《企业投资项目核准和备案管理办法》第十七条规定：“企业办理项目核准手续，应当按照国家有关要求编制项目申请报告，取得第二十二条规定依法应当附具的有关文件后，按照本办法第二十三条规定报送。”第二十二条规定：“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（二）国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；（三）法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。”第二十七条规定：“项目涉及有关行业管理部门或者项目所在地地方政府职责的，项目核准机关应当商请有关行业管理部门或地方人民政府在7个工作日内出具书面审查意见。有关行业管理部门或地方人民政府逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。”结合《越城区医疗卫生服务体系暨医疗机构设置“十四五”规划》与绍兴市某设计研究院有限公司制作的《绍兴某医院项目申请报告》，被告作出的批复认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，没有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之情形。第三，原告证据不能证明被告的批复明显不当，故也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之情形。

综上，对原告的诉请该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈某的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。

二审诉讼请求

上诉人陈某上诉称，绍兴依某公司在X广场开设医院并不符合相应条件，理由如下：1．绍兴依某公司并未取得包括上诉人在内的所有X广场的土地和房屋法定权利人及其他产权人的同意。X广场原土地出让合同第十七条明确：“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”。《绍兴市人民政府办公室关于进一步支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的实施意见》第四条第十五款，经土地和房屋所有法定权利人及其他产权人同意后，对闲置商业作必要改造用于举办医疗机构的，可适用5年内继续按原用途和权利类型使用土地，但原土地有偿使用合同约定或划拨决定书规定不得改变土地用途或改变用途由政府收回土地使用权的除外。2．被上诉人在绍兴依某公司未取得规划许可的情况下非法批准绍兴依某公司开办医院。开设医院应当办理医疗卫生用地手续，根据2023年6月21日绍兴市自然资源和规划局信息公开答复，绍兴依某公司在解放北路X号商业用房1-2层开办医院机构，未取得规划许可，且根据《医疗机构管理条例》第六条、第七条、第八条之规定，设置医疗机构应当符合当地的医疗机构设置规划，绍兴某医院项目，并不在绍兴市越城区卫生健康局公布的《越城区医疗卫生服务体系暨医疗机构设置“十四五”规划》范围。3．X广场并非合适的开办医疗机构场所。根据《医疗机构管理条例》第十条之规定，申请设立医疗机构应当提供可行性研究报告、选址报告和建筑设计平面图。绍兴市越城区解放北路X号X广场地处中心城区闹市区，整栋大厦性质为商业地产（X广场原土地出让合同第四条），地下一层商业广场经营与医院所需的噪音、环境、采光、通风、消防、医疗废弃物处理、出入口管理、电梯使用等各个方面均存在冲突。综上，请求二审法院撤销一审判决，予以改判。

被上诉人越城发改局答辩称，1．第三人向越城发改局提出申请后，越城发改局向项目涉及的越城区卫生健康局、越城区自然资源和规划分局、越城区生态环境分局、越城区府山街道办事处等单位发出征询意见函。其中，越城区卫生健康局、市名城办提出反馈意见，其他单位均未在7个工作日内书面反馈。经被上诉人审核，第三人的申请符合《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号，以下简称《条例》）第六条、第九条第二款和《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号，以下简称《办法》）第十七条、第二十二条、第二十七条规定的法定条件，被上诉人遂依法作出《批复》。2．关于规划许可及土地用途问题。《办法》第二十二条规定：“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）……”本案中，案涉企业固定资产投资项目并非通过划拨方式取得国有土地使用权，系使用存量房产，故无需规划选址意见书。同时，越城区自然资源规划分局并未提出关于变更土地用途的不同意见。另外，原审第三人在报送给区发改局的申请材料中已经包括了与房屋所有权人的租赁合同，其拥有合法的使用权。3．关于X广场是否合适开办医疗机构问题。被上诉人负责辖区内医疗机构固定资产投资项目的核准，并没有医疗机构开办的审批职责，故是否合适开办医疗机构并不是被上诉人的法定职责。被上诉人依据《条例》《办法》，结合绍兴市某设计研究院有限公司所作的《绍兴某医院项目申请报告》等申请材料作出《批复》符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人绍兴依某公司在庭询中答辩称，1．绍兴依某公司在2018年即已租赁了案涉地块，2020年6月3-5层的养老院已经开业，上诉人2020年11月参与拍卖时，绍兴依某公司已经存在并运营。且拍卖公告上已写明一层将为医疗门诊，并告知拍卖者应实地查看。因此，上诉人在竞拍时即应当知道案涉地块地下一层已不可能做超市了。2．绍兴依某公司的项目是绍兴本地的重点民生工程。上诉人在不明确案涉地块地下一层现状的情况下即予以竞买，现通过不断地投诉、诉讼向被上诉人绍兴依某公司施压，欲转嫁责任，希望法院对其诉权予以限制。

经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，首先，《医疗机构管理条例》第九条规定：“单位或者个人设置医疗机构，按照国务院的规定应当办理设置医疗机构批准书的，应当经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书。”即医疗机构的设置由卫生行政部门监督管理，并非本案被上诉人越城发改局的法定职责；且案涉行政许可系对绍兴某医院项目的核准，区别于设置医疗机构，因此，上诉人以《医疗机构管理条例》作为撤销的法律依据，本院不予采纳。

其次，《企业投资项目核准和备案管理条例》第六条规定，企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：（一）企业基本情况；（二）项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；（三）项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；（四）项目对经济和社会的影响分析。企业应当对项目申请书内容的真实性负责。《企业投资项目核准和备案管理办法》第二十二条规定：“项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（二）国土资源（海洋）行政主管部门出具的用地（用海）预审意见（国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外）；（三）法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。”本案中，被上诉人绍兴依某公司依照上述规定提供了相应申请材料，被上诉人越城发改局据此接收项目申请，并无不当。

再次，《企业投资项目核准和备案管理条例》第九条第二款规定：“项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见，被征求意见单位应当及时书面回复。”《企业投资项目核准和备案管理办法》第二十七条规定：“项目涉及有关行业管理部门或者项目所在地地方政府职责的，项目核准机关应当商请有关行业管理部门或地方人民政府在7个工作日内出具书面审查意见。有关行业管理部门或地方人民政府逾期没有反馈书面审查意见的，视为同意。”本案中，被上诉人越城发改局收到申请后向项目涉及的市名城办、越城区卫生健康局、越城区自然资源和规划分局、越城区生态环境分局、越城区民政局、越城区府山街道办事处等六家单位发出《关于征询绍兴某医院改造项目意见的函》，征求各单位的意见，其中，市名城办建议对地块现有交通能否满足功能要求予以核定，被上诉人越城发改局遂要求绍兴依某公司补充提交外部交通影响评价；越城区卫生健康局未提出反对意见；其余四家单位均未在7个工作日内书面反馈意见，应视为同意，尤其是越城区自然资源和规划分局未对变更土地用途提出反对意见。被上诉人越城发改局依据绍兴依某公司的申请材料和补充提交材料作出项目核准批复，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之情形。

综上，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈某负担。

本判决为终审判决。