审理经过

上诉人高原因其诉柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）不履行城乡规划变更补偿职责一案，不服南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人高原委托代理人郝忠平、孙石，被上诉人柳州市政府委托代理人叶贻榫、朱宁，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

南宁铁路运输中级法院一审查明：2002年4月5日，高原与东洋集团（柳州）成片土地开发公司（以下简称东洋集团）签订《有偿转让国有土地使用权合同书》，以146367元购得古亭山香港新城蟠龙苑别墅用地D号地一宗。2002年4月26日取得广西柳州地区古亭山经济技术开发区管理委员会（以下简称古亭山开发区管委会）国土资源局核发的《建设用地批准书》，该批准书有效期自2002年4月至2003年3月。高原自2003年起向古亭山管委会建设部门申请房屋建设报批，未获批准。由于规划调整的需要，2003年9月，古亭山开发区管委会下发了柳古管发〔2003〕18号文件（以下简称18号文），决定在古亭山开发区范围内暂停工程报建和工程建设，因此古亭山开发区私人建房审批停办。2003年9月2日，中共柳州市委员会作出柳委会〔2003〕106号《中共柳州市委员会、柳州市人民政府关于成立柳州市阳和工业新区的通知》，决定成立柳州市阳和工业新区，保留柳州市阳和开发区、柳州市古亭山经济技术开发区两块牌子，设立柳州市阳和工业新区管理委员会。2012年6月29日，柳州市政府向高原核发了国有土地使用权证，确认高原对古亭山香港新城蟠龙苑别墅用地D号地享有使用权；后因该土地使用权证遭盗窃遗失，2015年1月22日，柳州市政府应高原申请重新补发了土地使用权证。2012年高原在案涉土地上未经批准自建房屋。2014年11月28日，柳州市城管局作出柳城管柳东规划执决字〔2013〕第200号《柳州市城市管理行政执法强制执行决定书》，决定从2014年12月8日开始对高原的违法建筑组织强制拆除。2015年8月3日，高原向柳州市阳和工业新区规划建设环保局（以下简称阳和规建局）递交《建房报告》，阳和规建局以2002年因柳州地区搬迁来宾设市，古亭山经济技术开发区划归柳州市管辖，古亭山经济技术开发区与阳和（工业）开发区整合成立阳和工业新区，对辖区内城市规划需进行重新调整，而高原所购土地属不开放建设区域为由，答复认为高原所购土地不符合办理报建的条件和要求。高原不服，诉至柳州市中级人民法院，要求批准建房，柳州市中级人民法院经审理判决驳回高原的诉讼请求，高原上诉至广西壮族自治区高级人民法院，广西壮族自治区高级人民法院维持了一审判决，后最高人民法院驳回了高原的再审申请。2020年1月7日，高原向阳和规建局递交《行政补偿请求书》，要求政府对因规划变更而给高原造成的损失给予补偿。阳和规建局未接收。高原遂通过中国邮政向阳和规建局寄送了《行政补偿请求书》，阳和规建局于2020年1月8日签收。至今，柳州市政府未对高原的补偿请求作出答复，高原遂于2020年7月7日提起本案行政诉讼，请求：1.确认柳州市政府不履行补偿的行为违法；2．判令柳州市政府补偿高原因柳州市政府修改规划给高原造成的损失1200万元。

一审法院认为与裁判

南宁铁路运输中级法院一审认为，高原因向阳和规建局递交《行政补偿请求书》要求政府对因规划变更而给其造成的损失给予补偿，阳和规建局未作答复一事提起本案诉讼。由于阳和规建局系作为阳和工业新区管委会的职能部门受其委托行使的管理职权，其法律责任应由阳和工业新区管委会承担；又因阳和工业新区管委会系柳州市政府设立的派出机构，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，阳和工业新区管委会的行政行为应视为柳州市政府的委托，故柳州市政府是本案的适格被告。

关于本案高原提起诉讼是否超过起诉期限的问题。高原于2020年1月7日向阳和规建局递交《行政补偿请求书》，要求政府对因规划变更而给其造成的损失给予补偿，阳和规建局未接收。高原遂通过中国邮政向阳和规建局邮寄《行政补偿请求书》，阳和规建局于2020年1月8日签收。至今，阳和规建局未作答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。再根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。高原申请柳州市政府作出行政补偿，柳州市政府就是否补偿未作答复的，高原最迟可在2020年9月7日之前提起行政诉讼。现高原于2020年7月7日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。

关于柳州市政府是否需要给予高原行政补偿的问题。本案中，高原购买案涉土地时原为可建房用地，后因政府改变总体规划暂停了古亭山开发区范围内工程报建和工程建设。根据新的柳州市阳和工业新区规划及柳州市政府2012年审批通过的柳州市阳和片控制性详细规划，高原建房用地属不开放建设的区域。阳和规建局对高原要求在该区域建房的申请不予许可，符合法律、法规规定。高原在未获得建设工程规划许可证的情况下，自行建房，被柳州市城管局强制拆除，高原所主张的行政补偿标准实际为其所建房屋的市场价值。高原未获得建设工程规划许可证自行建房，现房屋被强制拆除后，主张以房屋的市场价值进行补偿，无法律依据。根据本案查明的事实，截至目前，高原所购案涉土地的土地使用权未被政府收回，高原如主张丧失土地使用权的补偿亦缺乏事实和法律依据。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定，判决如下：驳回高原的诉讼请求。

上诉人高原上诉称：《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第十七条第二款规定：“因修改修建性详细规划给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”上诉人的《建设用地批准书》批准的土地用途是“个人建房”，《国有土地使用证》上载明的土地用途是“城镇住宅用地”。而被上诉人的“高原用地在柳州市阳和片控制性规划的局部放大图”中清楚显示高原宗地位于《阳和柳州市阳和片控制性详细规划》防护绿地范围内，不属于规划的建设用地。被上诉人将高原的“住宅用地”修改成了“防护绿地”，显然是对已批准的规划进行了修改。被上诉人应当依照前述规定对高原已取得建设用地的规划修改对上诉人作出补偿，且应当依照上诉人与东洋集团签订的《有偿转让国有土地使用权合同书》中约定的高17米、三层半的楼房按照现行市场价格给予补偿(约合人民币1200万元，或以双方共同委托或由法院依法抽选的评估部门的鉴定意见为依据予以补偿）。另外，上诉人的房屋被强行拆除的根本原因不是“违章”,而是柳州地区行署的规划被柳州市政府修改了，致使上诉人建设的房屋违反了规划，系被上诉人原因所致，不能归责于上诉人。综上请求：撤销一审判决，改判被上诉人补偿上诉人因修改规划造成的损失1200万元。

被上诉人柳州市政府答辩称：一、上诉人以因柳州市政府修改规划而造成其损失为由主张补偿没有事实依据和法律依据。上诉人虽然取得了案涉土地的《国有土地使用权证》,但是其建房申请从来都没有获得过批准，没有取得过选址意见书或建设用地规划许可证或建设工程规划许可证中的任何一种建房批准。不符合《城乡规划法》第五十条第一款：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”规定的应当依法给予补偿的前提条件。上诉人以此规定作为其应当得到补偿的法律依据是错误的。柳州市政府作出的控规批复是对控制性详细规划的修改，而不是对修建性详细规划的修改，控制性详细规划和修建性详细规划是完全不同的规划。控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划。而修建性详细规划是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划。由于本案修改的是控制性详细规划，因此，上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依予补偿”的规定，来作为其应当得到补偿的法律依据是错误的。二、上诉人主张以“被强制拆除的房屋的价值估价”作为补偿金额的标准没有法律依据。上诉人的房屋系违法建设，已经有生效的判决书作出了认定，上诉人在没有得到批准之前擅自违法建房后被强制拆除所造成的损失，应当由其自行承担。上诉人以此违法建设的房屋价值作为参照标准来主张补偿，没有法律依据。三、案涉土地的国有土地使用权仍为上诉人所有，柳州市政府并没有收回。综上，上诉人主张补偿没有事实依据，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案证据。据此，本院确认一审查明的事实。

本院认为

本院认为，一审法院认定柳州市政府是适格被告，本案的起诉未超过起诉期限，有相应的事实根据和法律依据，且双方当事人在二审诉讼中对上述两个问题亦未提异议，本院予以确认。需要指出，一审法院适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条认定柳州市政府的被告资格，因《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》已失效，一审法院适用法律错误。但依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>解释》第二十条第三款规定，柳州市政府属于本案适格被告，因此一审法院虽然适用法律错误，但结果正确。

根据2002年当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”及第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”的规定及《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”的规定。国有土地使用权出让合同必须包含拟出让地块的规划条件，即取得规划许可是国有土地出让的前提条件。本案中，高原通过《有偿转让国有土地使用权合同书》取得案涉土地国有土地使用权，系政府出让，在该合同书中约定了相应规划条件，说明案涉土地在出让前已取得规划许可。其次，虽然高原没有提供案涉土地的建设用地规划许可证，但其2002年就取得了案涉土地的建设用地批准书，此后政府又向其颁发了国有土地使用权证，可以认定案涉土地已取得建设用地规划许可证。柳州市政府辩称案涉土地未获得建设用地规划许可证与其为高原颁发建设用地批准书及国有土地使用权证的行为不符，其辩称不符合事实，本院不予采纳。

土地的用途、规划条件等是土地使用权的价值体现，是土地使用权受让人的期待利益。无论是对控制性详细规划的修改，还是对修建性规划的修改，都对土地权利人的利益造成影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”之规定，控制性详细规划或者修建性规划的修改，都应予补偿。柳州市政府对案涉土地的规划修改是控制性详细规划的修改，应当对此给高原造成的损失予以补偿。

高原受让案涉土地使用权时，根据《有偿转让国有土地使用权合同书》的约定，其可以建设高17米、三层半的楼房。现因规划修改，其建设高17米、三层半楼房的目标已不能实现，所以其所受的损失金额应为假设已建成高17米、三层半楼房的市场价格减去建筑成本的金额。高原主张根据《有偿转让国有土地使用权合同书》中约定的高17米、三层半的楼房按照现行市场价格给予补偿赔偿1200万元人民币，由于该金额的确定未经评估，所以本院不予采纳。由于补偿金额尚需柳州市政府调查或裁量，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”规定，应由柳州市政府对补偿金额作出决定。柳州市政府对高原作出补偿后，高原对该案涉土地的权利实际已经灭失，该土地使用权实际上已由柳州市政府收回，为实质解决争议，本院一并判决柳州市政府作出收回案涉土地使用权的行为。

综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销。上诉人高原的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初79号行政判决；

二、责令柳州市人民政府在本判决生效之日起合理期限内依法收回案涉土地国有土地使用权，并依法对高原作出补偿；

三、驳回高原的其他诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，由柳州市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长：周善能

审 判 员：黄碧辉

审 判 员：叶　坚

二Ｏ二一年三月三十一日

法官助理：游开军

书 记 员：何子怡

书 记 员：李　毅