裁判要点： 

二、关于涉案土地是否适用无偿收回国有建设用地使用权的问题。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，超过动工开发日期满两年未动工开发的；超过动工开发日期满两年未完成项目投资总额25%的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，1996年8月26日，原定安县土地管理局（后更名为定安县国土资源局）与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》，合同中具体约定了包括涉案土地在内的6666.66平方米土地的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标。2001年定安县国土资源局作出的22号《批复》，载明“力大力公司必须履行原批准给工行定安支行应履行的权利和义务，具体事项按我局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》和定府〔1996〕163号文件执行，项目建设必须在六个月内按规划建设。”因此，力大力公司应根据第22号《批复》的规定，按照定安县国土资源局与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》中具体约定的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标在六个月内履行动工开发建设义务。但是力大力公司至今未向相关部门履行报规、报建义务，亦未动工开发建设，仅对涉案土地进行平整，造成涉案土地闲置。根据力大力公司当庭陈述，未进行报规报建的原因为力大力公司内部股东变更、投资主体变更。因此，在涉案土地各项建设指标完备的情况下，因力大力公司内部股东、投资主体的变更而未进行报规报建造成涉案土地闲置，闲置原因为企业原因。因此，定安县政府作出的12号《收地决定》，认为涉案土地闲置时间已经超过动工开发日期满两年，决定依法无偿收回涉案土地使用权，事实清楚，适用法律正确。

裁判文书：

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。 

海南省高级人民法院

行政判决书

（2019）琼行终691号

上诉人（原审原告）定安力大力贸易有限公司。住所地：定安县定城镇大众东路北横路**。

法定代表人林亮杏，董事长。

委托代理人陈浙川，北京尚公（屯昌）律师事务所律师。

委托代理人顿永贵，北京尚公（屯昌）律师事务所实习律师。

上诉人（原审第三人）海南华田环亚实业有限公司。住所地：海口市美舍河开发区振兴路**安阁小区建安阁**。

法定代表人位新国，董事长。

委托代理人陈浙川，北京尚公（屯昌）律师事务所律师。

委托代理人顿永贵，北京尚公（屯昌）律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）定安县人民政府。住所。住所地：定安县定城镇兴安大道**div>

法定代表人李开文，县长。

委托代理人符太珍，定安县司法局工作人员。

委托代理人何晋前，海南海地律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海南省人民政府。住所。住所地：海口市国兴大道**

法定代表人沈晓明，省长。

委托代理人高冰雁，海南省司法厅工作人员。

        上诉人定安力大力贸易有限公司（以下简称力大力公司）、上诉人海南华田环亚实业有限公司（以下简称华田环亚公司）与被上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）、被上诉人海南省人民政府(以下简称海南省政府)无偿收回国有土地使用权一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

        2018年1月31日，定安县政府作出定府〔2018〕12号《关于无偿收回定安力大力贸易有限公司3484.52平方米国有建设用地使用权决定书》（以下简称12号《收地决定》），认为力大力公司位于定安县丁湖路西侧3484.52平方米土地（以下简称涉案土地）依法认定为闲置土地，且闲置时间已经超过动工开发日期满两年，决定依法无偿收回上述国有土地使用权。力大力公司不服该12号《收地决定》，向海南省政府申请行政复议。2019年3月6日，海南省政府作出琼府复决〔2018〕172号《行政复议决定书》（以下简称172号《复议决定》），决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》。力大力公司不服，提起本案诉讼，请求撤销定安县政府作出的12号《收地决定》及海南省政府作出的172号《复议决定》。

        一审查明，1996年8月26日，原定安县土地管理局（后更名为定安县国土资源局）与工行定安支行签订《国有土地使用权出让合同》和《土地使用条件》，约定将包含涉案的3484.52平方米土地在内的6666.66平方米土地出让给工行定安支行，按照批准的总体规划是建设南丽湖办事处项目；同时约定了该6666.66平方米土地的建筑容积率、建筑密度等相关规划指标。同年9月13日，定安县政府作出定府〔1996〕163号《关于出让国有土地使用权给中国工商银行定安县支行的决定》，决定将6666.66平方米国有土地使用权出让给工行定安支行建设南丽湖办事处项目，工行定安支行必须按签订的《国有土地使用权出让合同》《土地使用条件》和经批准的规划要求使用土地。2001年6月1日，定安县国土资源局作出定建土环资〔2001〕22号《关于同意转让国有土地使用权给定安力大力贸易有限公司的批复》，批复同意工行定安支行将6666.66平方米国有土地使用权转让给力大力公司作为兴建服务站项目用地。该《批复》还载明“力大力公司必须履行原批准给工行定安支行应履行的权利和义务，具体事项按我局与工行定安支行签订的《国有土地使用权出让合同》和定府〔1996〕163号文件执行，项目建设必须在六个月内按规划建设。”经土地变更登记审批，2001年6月12日，定安县政府就上述土地向力大力公司颁发定安国用（2002）字第301号《国有土地使用证》（以下简称第301号《国土证》），证载土地面积6666.66平方米，用途为服务站用地。该证记事栏载明“2001年7月16日，该宗地已转让面积3182.14平方米土地给中石化公司定安经营部。”记事栏还载明了2002年4月至2009年8月3日期间，力大力公司为了向定安县农村信用合作社联合社营业部贷款，多次将涉案土地进行抵押的情况。2009年7月9日，力大力公司与华田环亚公司签订《土地转让协议书》，约定将涉案土地使用权转让给华田环亚公司，华田环亚公司承担本次土地使用权转让所产生的税费及办理过户手续所需的一切费用，过户手续由华田环亚公司负责办理。华田环亚公司于2009年9月交清土地转让的相关税款。2009年11月16日，华田环亚公司就涉案土地取得《建设用地规划许可证》。涉案土地使用权至今仍登记在力大力公司名下。

        2017年4月6日，定安县国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，通知力大力公司收到本通知书送达之日起30日内向定安县国土资源局提交涉案土地是否闲置的原因说明等材料。同年5月，定安县国土资源局依法履行闲置土地调查职责，对涉案土地进行航拍调查后，确定涉案土地尚未开发，土地处于闲置状态。2017年9月20日，定安县国土资源局向定安县住建局发函核实涉案土地的报规报建情况。定安县住建局于2017年9月25日作出《关于核实定安力大力贸易有限公司用地报规报建及现行规划用途情况的复函》，载明“截至目前我局未收到该公司报规报建申请。依据2008年审批通过的《南丽湖风景名胜区总体规划》，该宗地规划用地性质为旅游服务设施用地2955㎡、绿地530㎡。依据2012年审批通过的《南丽湖风景名胜区（北区）控制性详细规划》，该宗地规划用地性质为绿地98.33㎡、酒店用地3386.67㎡。依据2016年12月第六届省政府第76次常务会议审议并原则通过的《海南省定安县总体规划（空间类2015-2030）》，该宗地规划用地性质为旅游建设用地。”2017年10月17日，定安县存量国有建设用地清理处置工作领导小组（以下简称国有用地清理领导小组）召开会议，讨论包含涉案土地在内的12宗闲置土地的原因认定及处置问题。会议议定涉案土地已构成闲置，系企业原因造成，拟按无偿收回进行处置。同年11月30日，定安县国土资源局作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因，将按照无偿收回进行处置。同日，定安县国土资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知力大力公司收到本告知书5个工作日内可以向定安县国土资源局申请听证。2017年12月15日，力大力公司向定安县国土资源局提交听证申请书。2017年12月29日，定安县国土资源局组织召开听证会，华田环亚公司作为利害关系人参加了该听证会。2018年1月22日，国有用地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。2018年1月31日，定安县政府作出12号《收地决定》，决定依法无偿收回涉案土地使用权，同时告知力大力公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。力大力公司不服该决定，于2018年4月2日向海南省政府申请行政复议。2019年3月6日，海南省政府作出172号《复议决定》，决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》。

        一审另查明，在一审开庭审理中，力大力公司陈述称定安县国土资源局在2013年曾针对涉案土地作出收地决定并被人民法院判决撤销，但力大力公司、定安县政府及华田环亚公司在复议过程及本案审理过程中均未提交相关书面说明材料。为查明案情，一审法院责令定安县政府庭审结束后提交相关的书面说明情况。2019年7月19日，定安县政府提交《情况说明》，载明：2014年6月19日，定安县国土资源局就涉案土地向力大力公司作出定土环资用字〔2014〕第52号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称第52号《决定书》）。力大力公司于2014年7月29日向海南省政府提起行政复议，华田环亚公司为第三人。海南省政府于2015年4月8日作出琼府复决字〔2014〕156号《行政复议决定书》，维持第52号《决定书》。2015年4月22日，华田环亚公司以定安县政府为被告、力大力公司为第三人，向海南省第一中级人民法院提起诉讼，起诉请求撤销第52号《决定书》。海南省第一中级人民法院作出（2015）海南一中环行初字第8号《行政裁定书》，以定安县国土资源局为本案适格被告，华田环亚公司起诉被告主体错误且拒绝变更为由，裁定驳回华田环亚公司的起诉。2016年1月15日，华田环亚公司以定安县国土资源局和海南省政府为被告，力大力公司为第三人，向定安县人民法院提起诉讼，请求撤销第52号《决定书》。定安县人民法院作出（2016）琼9021行初2号《行政判决书》，驳回华田环亚公司的诉讼请求。华田环亚公司不服，向海南省第一中级人民法院提起上诉。该院于2017年2月24日作出（2017）琼96行终10号《行政判决书》，以定安县国土资源局超越职权作出的第52号《决定书》错误为由，判决撤销第52号《决定书》。《情况说明》还载明：第301号《国土证》登记的土地面积原为6666.66平方米，力大力公司于2001年6月30日将其中3182.14平方米转让给中石化公司定安经营部，该经营部取得定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》，证载土地用途为服务用地。定安县政府于2015年3月15日作出定府〔2015〕22号《关于无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安县经营部国有建设用地使用权的决定书》，无偿收回上述3182.14平方米土地。海南省高级人民法院于2016年3月23日作出（2016）琼行终177号《行政判决书》，认定定府〔2015〕22号《关于无偿收回中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安县经营部国有建设用地使用权的决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，予以维持。

        一审认为，本案的争议焦点是定安县政府作出的12号《收地决定》及海南省政府作出的172号《复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。一、本案中，力大力公司于2001年6月1日从工行定安支行处转让取得涉案土地使用权，定安县政府于2001年6月12日就包含涉案土地3484.52平方米在内的6666.66平方米土地，给力大力公司颁发第301号《国土证》。截至目前，涉案土地仍为空地，力大力公司一直未对涉案土地进行开发建设，已超过动工开发日期满一年以上，显然已造成涉案土地闲置的事实。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条的规定，定安县国土资源局经对涉案土地闲置原因进行调查后作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地构成闲置土地，并无不当。定安县国土资源局依法给力大力公司送达了《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，并根据力大力公司的申请组织了听证。定安县国土资源局将涉案土地的调查情况向国有用地清理领导小组汇报。经国有用地清理领导小组会议研究审定，确定以无偿收回方式处置涉案土地。因此，定安县政府根据《土地管理法》第三十七条第二款、《城市房地产管理法》第二十六条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条、第二十九条作出12号《收地决定》，决定无偿收回涉案土地国有土地使用权，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。力大力公司不服定安县政府作出的12号《收地决定》，向海南省政府申请复议。海南省政府受理了力大力公司的复议申请后，依法通知定安县政府进行答辩和提交相关证据。经过复议，海南省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出172号《复议决定》，决定维持定安县政府作出的12号《收地决定》，认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。