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裁判理由
一、关于颍州区政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，颍州区政府为加快旧城区改建步伐，发布房屋征收决定。颍州区发改委出具的《复函》证明，该项目符合该区国民经济和社会发展规划及国民经济和社会发展年度计划。由于在旧城区改建过程中，尽管有时会采取商业开发的形式，但其最终目的是为了改善基础设施、消除隐患等。因此，上诉人以涉案地块为商业开发为由，认为不符合公共利益的需要，缺乏法律依据，本院依法不予支持。
裁判文书
安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2020)皖行终979号
上诉人(一审原告)阜阳洁正花卉盆景园。 经营者陶洁之，男，汉族，1935年9月26日出生，户籍地安徽省太和县，现住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人(一审被告)安徽省阜阳市颍州区人民政府，住所地安徽省阜阳市一道河中路**，统一社会信用代码11341202733012412G。 法定代表人张俊杰，该区区长。
上诉人阜阳洁正花卉盆景园（简称洁正盆景园）因诉安徽省阜阳市颍州区人民政府（简称颍州区政府）房屋征收决定一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2019)皖12行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 阜阳洁正花卉盆景园向一审法院诉称，被告发布的阜州政征（2019）15号《阜阳市颍州区人民政府关于清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称“15号《征收公告》”）中所称的14号《征收决定》违法，具体理由如下：一、该次征收不是为了公共利益而是用于房地产开发，《阜阳市城市总体规划》（2007-2020）显示C39地块规划用途为商住，原告所在地块已于2018年被原阜阳市国土资源局出让给常州新城房地产开发有限公司，自然资源和规划告（2019）31号违法建设认定事先告知书也明确该地块将用于新城吾悦广场项目；原告系政府招商项目，用地经政府部门批准且取得合法手续，原告对该地块及地上房产等附着物享有排他物权。二、被告未对《关于<清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>的公告》的征求意见进行公告和反馈，原告于2019年1月16日在院墙后门发现该公告并于1月19日提出反馈意见，被告未予答复；15号《征收公告》中缺少14号《征收决定》要件，且征收补偿方案未通过正式文件下发属于无效公文；从被告网站查询得知14号《征收决定》发文时间为2019年2月22日，而15号《征收公告》于2019年2月21日作出，程序违法；被告未公示其征收是否符合相关规划的信息。三、原告就原阜阳市国土资源局违法出让土地使用权的行为提起诉讼，颍州区人民法院作出（2018）皖1202行初202号行政判决确认出让行为违法，该案件尚在二审，权属及土地利用现状不得变更。四、15号《征收公告》及征收补偿方案中“征收范围”不明确，仅含四至中的两条界限，特别注明原告所在地块；《关于<清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>的公告》于2018年12月20日作出，于2019年1月16日在原告院墙张贴，征求意见结束时间为1月20日，违反“征求意见期限不得少于30日”的规定；征收补偿方案中对住宅房屋货币补偿按照“房屋征收决定作出时就近新建普通商品住房的市场均价”计算，违反“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定；征收补偿方案未明确被征收房屋占用范围内土地使用权补偿标准，且将法定补偿归为“奖励和补助”。综上，请求依法确认被告颍州区政府15号《征收公告》中所称的颍州区政府下达的14号《征收决定》违法，并予以撤销，本案的诉讼费用由被告承担。
一审法院审理查明，2018年12月7日，颍州区房屋征收与补偿管理办公室分别向阜阳市城乡规划局、国土资源局颍州分局、颍州区发改委致函就项目建设所涉地块是否属于国有土地、征收工作是否符合相关规划和计划征询意见。2018年12月20日，颍州区政府作出阜州政征（2018）134号《关于<清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>的公告》，并于12月21日在颍州区政府网站予以公示。阜阳市城乡规划局于12月24日复函称该项目符合城市总体规划、控制性详细规划和专项规划，国土资源局颍州分局于2019年1月10日回复称项目用地选址在规划的允许建设区、现状为建设用地，颍州区发改委于2019年1月11日回复称该项目所涉及的国有土地上房屋征收工作符合区国民经济和社会发展规划及国民经济和社会发展年度计划。2019年2月19日，清河街道办事处作出《清河街道办事处卜子社区C39地块项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2019年2月20日，阜阳市颍州区清河街道办事处在安徽农金银行开设拆迁资金专户并存储拆迁资金。2019年2月21日，颍州区政府作出14号《征收决定》并附征收补偿方案，同日，作出15号《征收公告》，载明征收范围、房屋征收部门、征收实施单位、签约期限、救济途径并附征收补偿方案。次日，颍州区房屋征收与补偿管理办公室将14号《征收决定》及15号《征收公告》在颍州区政府网站上发布。原告认为14号《征收决定》违法，遂诉至法院。 一审另查明，洁正盆景园诉阜阳市自然资源和规划局土地出让合同无效一案，于2018年8月13日诉至颍州区人民法院。12月7日，原阜阳市国土资源局与阜阳市新城亿博房地产开发有限公司签订补充协议，减少出让包含原告土地在内的8573.25平方米土地。颍州区人民法院于2019年6月27日作出（2018）皖1202行初202号行政判决，判决确认阜阳市自然资源和规划局将洁正盆景园享有国有土地使用权的土地于2018年6月29日挂牌出让的行为违法。 一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称《条例》）第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本案中，14号《征收决定》载明“为加快旧城区改建步伐……实施征收”，原告认为涉案地块将用于商业开发因而不涉及公共利益，但在旧城区改造的过程中,尽管有时会采取商业开发的形式，其最终目的仍是完善城市基础设施、消除各类安全隐患,不能据此否定征收的公共利益目的，原告的该项主张缺乏事实根据。 关于原告所称被告未对《关于<清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>的公告》的征求意见进行公告和反馈。颍州区政府提供的照片显示已对该征求意见稿进行了张贴。原告诉称被告于1月16日在其院墙张贴、其于1月19日提出反馈意见而被告未予答复，但其未向该院提供证据予以证明。同时，颍州区政府网站的截屏也显示，其于2018年12月21日将该公告并附《征收补偿方案》（征求意见稿），刊登在颍州区政府网站上。需要指出的是，颍州区政府未按照《条例》第十一条第一款的规定主动公布征求意见等相关情况属于行政程序中的瑕疵。 《条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。颍州区政府于2019年2月21日作出14号《征收决定》及15号《征收公告》并附有《征收补偿方案》，并公布，且告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利，符合上述规定。原告认为15号《征收公告》中缺少14号《征收决定》这一要件，且《征收补偿方案》未以正式文件下发；从被告网站查询得知14号《征收决定》发文时间为2019年2月22日，而15号《征收公告》于2019年2月21日作出，程序违法。根据前述规定，15号《征收公告》本身是对14号《征收决定》的公开告知及送达，《征收补偿方案》以附件的形式在14号《征收决定》予以载明，并在15号《征收公告》予以公告，符合法律规定。14号《征收决定》及15号《征收公告》均于2019年2月21日作出，一并于2月22日在网站发布程序合法。 原告认为被告未对涉案地块是否符合相关规划的信息向社会公示，且被告在取得相关部门回复前即公示了《征收补偿方案》（征求意见稿）。本案中，颍州区政府已将相关复函予以举证，《条例》也未规定市、县级人民政府在征收决定作出前必须将相关符合规划的信息予以公示。将征收补偿方案进行公布并征求意见是作出征收决定作出前的必经程序，是否符合相关规划及年度计划也是征收行为必须满足的条件，颍州区政府在向相关单位发函后即启动对征收补偿方案的征求意见工作，在对征收补偿方案的征求意见完成后及取得符合相关规划和发展计划的复函后再作出征收决定不违反法律规定。 2019年2月19日，颍州区清河街道办事处对卜子社区C39地块项目进行了社会稳定风险评估，该征收前的社会稳定风险评估程序已经履行。《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条第三款规定，市、区人民政府及有关部门及街道办事处（镇人民政府），应当按照各自职责分工，共同做好房屋征收与补偿工作。《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号）第三部分规定，（五）评估主体。重大决策社会稳定风险评估工作由评估主体组织实施。地。地方党委和政府作出决策的党委和政府指定的部门作为评估主体。原告认为社会稳定风险评估报告应当由颍州区政府作出，而清河街道办事处仅是受委托的单位，其作出该风险评估报告主体错误的理由不能成立。 原告认为其就原阜阳市国土资源局违法出让土地使用权的行为已提起诉讼并经颍州区人民法院作出一审判决确认出让行为违法，当时案件处于二审期间，土地权属及利用现状不得变更。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。因该案系洁正盆景园诉原阜阳市国土资源局违法出让土地，颍州区政府并非《中华人民共和国土地管理法》第十六条中土地所有权和使用权争议的当事人，其作出征收决定也不属于该条第四款规定的土地所有权和使用权争议的当事人改变土地利用现状的情形。因此，原告的该项理由不能成立。 原告认为15号《征收公告》及《征收补偿方案》中“征收范围”不明确，经查，该公告已明确载明征收范围：清河街道办事处卜子社区Ｃ39地块位于阜南路西××淮河路南，包括颍州区民立综合养殖场用地、安徽阜阳海阜兽药厂用地、洁正盆景园用地。 原告认为14号《征收决定》所附的《征收补偿方案》中对住宅房屋的货币补偿补偿标准按照房屋征收决定作出时就近新建普通商品住房的市场均价计算违反相关规定。该《征收补偿方案》中规定了按照依法评估结果确定被征收房屋补偿价值的货币补偿，以及产权调换、住改非房屋补偿、征收公有住房等补偿办法，并未明显违反《条例》的规定。原告称《征收补偿方案》未明确被征收房屋占用范围内土地使用权补偿标准，因颍州区政府作出的是房屋征收的决定，涉及土地补偿的部分可在后续的补偿过程中予以解决。同时，《征收补偿方案》对单个权利主体不直接产生影响，产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿行为。 原告还认为，被告未对被征收房屋的调查结果、分户补偿情况予以公示，根据《条例》第十五条的规定，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。但公布调查结果系征收决定作出后实施的后续行为，不属于本案的审查范围。洁正盆景园的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洁正花卉盆景园的诉讼请求。 洁正花卉盆景园上诉称，1、相关政府职能部门提交的书面说明不能证明涉案建设活动符合四规划；该建设作为旧城改建没有纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。2、涉案建设是为了商业开发，不符合公共利益的目的。阜阳市城市总体规划明确涉案地块为商住；涉案地块被出让给开发商，地，地产项目正在建设中诉人的企业成立时间不长，不属于危房集中，基础设施落后的情形。3、根据阜阳市的规定，对征收房屋价值的补偿，不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格，而涉案征收补偿方案载明，按照就近新建普通商品住房的市场均价计算被征收房屋价值，明确不符合上述规定。4、上诉人于2019年1月19日，对征求意见稿提出了不同意见，被上诉人未给予反馈。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人的全部诉讼请求。 颍州区政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告颍州区政府向一审法院提举下列证据：1、阜阳市人民政府收回国有土地使用权宗地界址图；2、阜阳市颍州区房屋征收与补偿管理办公室阜州征收办函（2018）43号、44号、45号《关于清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收工作征询意见的函》；3、阜阳市城乡规划局阜规函（2018）542号《关于清河街道办事处卜子社区邢庄、陈庄项目国有土地上房屋征收工作征询意见函的复函》、阜阳市国土资源局颍州分局《关于清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收工作征询意见的复函》、阜阳市颍州区发展和改革委员发改综合（2018）327号《关于清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收工作征询意见的复函》；4、清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告；5、颍州区政府阜州政征（2018）134号《关于<清河街道办事处卜子社区C39地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公告》及在颍州区政府网站的公示截屏；6、安徽农金账户交易明细、阜阳市颍州区清河办卜子社区C39号地征收补偿估算；7、14号《征收决定》及在颍州区政府网站的公示截屏、15号《征收公告》及在颍州区政府网站的公示截屏；8、公示照片4张；9、阜阳市国土资源局与阜阳新城亿博房地产开发有限公司签订的补充协议。证明被告作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，该行政行为内容合法，程序合法，适用法律正确。10.法律依据为《条例》第二章。 一审原告洁正花卉盆景园向一审法院提交下列证据：一、营业执照复印件、经营者身份证复印件。证明原告具有合法主体资格。二、1.计农字[1998]343号《关于阜阳市花木盆景项目立项的批复》；2.编号（98）072号建设用地规划许可证；3.编号（98）字第070号建设项目选址意见书；4.阜州国用（2006）字第A21001号国有土地使用证。证明原告对案涉土地及房屋享有合法使用权及所有权的事实；被告非因法定事实和程序不得对原告上述享有所有权的房屋及享有使用权的土地征收和收回。三、14号《征收决定》及15号《征收公告》。证明原告系在法定期限内对被告作出的征收决定起诉撤销；被告于2019年2月22日作出征收决定，于2019年2月21日作出征收公告，从而进一步证实被告作出征收决定程序违法。四、1.阜阳市城市总体规划（2007-2020）；2.阜国土（拍）告字（2018）10号《安徽省阜阳市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》；3.成交确认书及国有建设用地使用权出让合同；4.阜自然资源和规划告（2019）31号《阜阳市自然资源和规划局违法建设认定事先告知书》。证明案涉土地系被政府规划用于商业开发，不是颍州区政府在征收决定及征收公告所述的“为加快旧城区改建，完善城市基础设施”的征收理由；案涉土地在2018年被阜阳市国土资源局出让给常州新城房产开发有限公司用于商业开发，建造商品房。五、阜阳市（2018）-11号宗地供地方案；（2018）皖1202行初202号行政判决书。证明在2018年5月17日颍州区颍西街道办事处、清河街道办事处出具补偿到位证明，导致阜阳市国土资源局根据虚假证明违法向常州新城房地产开发有限公司出让了包括原告土地在内的阜阳市（2018）-11号地块，属于重大程序违法。六、宣传手册。证明原告在涉案土地建造盆景并获得多项荣誉的事实。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据一审判决、当事人的诉辩情况并结合对被诉房屋征收决定合法性的审查，本案的争议焦点有三：一是颍州区政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要；二是被诉房屋征收决定所涉建设活动是否符合相关规划和计划；三是颍州区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。
一、关于颍州区政府作出被诉房屋征收决定是否符合公共利益需要。根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，颍州区政府为加快旧城区改建步伐，发布房屋征收决定。颍州区发改委出具的《复函》证明，该项目符合该区国民经济和社会发展规划及国民经济和社会发展年度计划。由于在旧城区改建过程中，尽管有时会采取商业开发的形式，但其最终目的是为了改善基础设施、消除隐患等。因此，上诉人以涉案地块为商业开发为由，认为不符合公共利益的需要，缺乏法律依据，本院依法不予支持。
二、颍州区政府作出的被诉房屋征收决定是否符合《条例》规定的相关规划和计划。根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，颍州区政府提举的征求意见的《复函》显示，该区政府在作出被诉房屋征收决定前，就此次房屋征收涉及的建设活动是否符合上述规划征求了有关行政机关的意见，颍州区发展和改革委员会、阜阳市城乡规划局、阜阳市国土资源局颍州分局分别出具意见称涉案建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。上述行政机关分别系主管相应规划工作的职能部门，其审查意见能够证明涉案建设项目符合相关规划要求。
三、颍州区政府作出被诉房屋征收决定是否符合法定程序。其一、颍州区政府是否依法组织对征收补偿方案征求公众意见并公布征求意见和修改情况。根据《条例》第十条、第十一条第一款的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，颍州区政府于2018年12月20日作出涉案征收补偿方案的征求意见稿，12月21日在政府官网公布，征求公众意见截止日期为2019年1月20日，符合上述《条例》规定的不少于30日的征求意见期限。上诉人称提出了不同意见，但其未举证证明向谁提出、以何种方式提出等，因此，其该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。其二、《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条第一款规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。据此，在国有土地上房屋征收与补偿过程中，评估机构一般是按照房地一体的原则，对房屋及房屋所占用的土地价值一并评估。因此，上诉人认为颍州区政府没有明确房屋所占用土地的使用权补偿标准，系对上述规章的错误理解，对此，本院依法释明。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人阜阳洁正花卉盆景园的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阜阳洁正花卉盆景园负担。 本判决为终审判决。
审判长： 王玉圣 审判员： 宋 鑫 审判员： 蒋春晖 二〇二〇年十月九日 法官助理： 王劲 书记员： 陈维为
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