裁判理由

         本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，被上诉人嵊州住建局系房屋征收部门，被上诉人剡湖街道办系受房屋征收部门委托的征收实施单位。因此，嵊州住建局主体适格，剡湖街道办主体不适格。一审判决驳回上诉人章某对剡湖街道办的起诉于法有据。

裁判文书

浙江省绍兴市中级人民法院

行政判决书

                                                    （2024）浙06行终34号

当事人

上诉人（原审原告）章某，女，1972年7月10日出生，汉族，住嵊州市。

被上诉人（原审被告）嵊州市住房和城乡建设局，住所地嵊州市长兴路208号。

被上诉人（原审被告）嵊州市剡湖街道办事处，住所地嵊州市剡湖街道剡城路367号。

原审第三人嵊州市某股份经济合作社，住嵊州市。

审理经过

上诉人章某因与被上诉人嵊州市住房和城乡建设局（以下简称“嵊州住建局”）、嵊州市剡湖街道办事处（以下简称“剡湖街道办”）、第三人嵊州市剡湖街道某股份经济合作社（以下简称“某经济合作社”）撤销房屋征收补偿协议一案，不服浙江省嵊州市人民法院（2023）浙0683行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人章某及其委托代理人，被上诉人嵊州住建局副职负责人商某及该单位委托代理人，被上诉人剡湖街道办副职负责人周某及该单位委托代理人到庭应询，原审第三人某经济合作社经本院传票传唤未到庭应询，依法不影响案件正常审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明，2022年6月13日，嵊州市人民政府发布《关于对xxx范围内房屋实施征收的决定》，明确被告嵊州市住建局为房屋征收部门；被告剡湖街道办为房屋征收部门委托的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。同日，嵊州市人民政府发布《关于对xxx范围内房屋实施征收决定的公告》，附征收决定、征收方征收红线图。第三人某经济合作社所有的位于嵊州市xxx房屋在此次征收范围内。第三人和原告于2019年12月25日签订租赁合同一份，约定将上述房屋中的xxx号房屋出租给原告开展经营活动，租赁期限自2020年3月1日起至2023年2月28日止。

2022年8月18日，被告住建局、被告剡湖街道办与第三人某经济合作社签订了一份《嵊州市国有土地上房屋征收补偿安置协议书（货币补偿）》（以下简称“补偿安置协议”），对第三人位于嵊州市xxx房屋进行征收、并进行货币补偿等事宜作了约定。协议载明包括停产停业损失、搬迁费、临时安置费、装饰装修费、腾空奖励费等在内的各项补偿共计17400642元；协议公告生效且第三人符合征收方案规定的所在工作组签约腾空率达到100％的，第三人即获得300元／m²签约腾空奖439569元。协议签订后，案涉房屋于2022年9月28日腾空完毕后交付拆除。2022年10月19日，第三人某经济合作社收到全部17840211元补偿款。

另查明，两被告在房屋征收过程中委托绍兴某房地产土地评估有限公司对上述第三人所有的被征收房屋进行了评估，形成绍荣房估字（2022）xxx第xxx号房地产估价报告。该报告第12页房屋装修、附属物评估表的98-135项评估内容对应的就是原告经营的家居婚庆馆，共计89786元。原告在庭审中明确，诉讼请求中装饰装修费即来源于上述评估报告，其余停产停业损失、搬迁费、临时安置费、腾空奖励费等根据实际租赁面积在第三人被征收总面积中的占比确定。原告对于协议确定的各项补偿的金额没有异议。

还查明，原告曾向被告住建局提出政府信息公开申请，要求获取“1．xxx房屋征收补偿安置方案；2．嵊州市xxx房屋签订的拆迁补偿安置协议书”，后于2022年9月27日收到案涉补偿安置协议书。原告曾于2022年9月30日向嵊州市人民政府提起行政复议，要求撤销案涉补偿安置协议中将停产停业损失、搬迁费、临时安置费、装饰装修费、腾空奖励费共计219538.85元补偿给某经济合作社的协议内容，并责令嵊州市住建局、剡湖街道办将上述款项补偿给原告。

嵊州市人民政府于2022年10月11日作出绍嵊政复（2022）95号行政复议告知书对原告提出的行政复议申请决定不予受理。原告不服，向该院提起行政诉讼要求撤销前述行政复议告知书，该院于2023年4月19日作出（2022）浙0683行初116号行政判决书，驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉，绍兴市中级人民法院于2023年6月26日作出（2023）浙06行终127号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

一审法院认为与裁判

一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

本案中，被告住建局系房屋征收部门，被告剡湖街道办系受房屋征收部门委托的征收实施单位。虽然两被告一同与被征收人签订了案涉补偿安置协议，但是被告剡湖街道办是在委托范围内办理受托事项。因此，被告住建局主体适格，被告剡湖街道办主体不适格，原告对被告剡湖街道办的起诉应予驳回。原告系被征收房屋的承租人，因案涉房屋在租赁期内被征收而与案涉停产停业损失、装饰装修费用等具有利害关系，主体适格。两被告抗辩认为原告的起诉超过了法定起诉期限。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告通过政府信息公开方式知晓案涉补偿安置协议内容至提起本案诉讼，并未超过一年。再者，原告知晓案涉补偿安置协议书内容后，即通过申请行政复议的方式主张权利，后因复议机关不予受理而转为提起行政诉讼。原告先选择申请行政复议的方式救济其权利并无不当，原告处理行政复议及由此产生的诉讼事宜所需时间不应计算在起诉期限内。据此，原告提起本案诉讼并未超过起诉期限。

本案中，主要争议焦点在于案涉安置协议中原告提出异议的部分内容是否合法，是否应当撤销并通过另行协议或制作补偿决定的方式将相应补偿款直接支付给原告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。第三人是案涉房屋的所有人，是被征收人，房屋征收部门与第三人签订补偿安置协议并向第三人支付补偿款项，符合法律规定。

审理中，原告虽然对评估报告未让其复核等提出了异议，但是原告并未对评估金额提出异议，且对其他各项补偿金额亦无异议，仅是认为停产停业损失等相应补偿应由其享有。原告是否可以享有停产停业损失等相应补偿应由原告与第三人自行处理，而不是由房屋征收部门在征收程序中予以确定。原告以两被告直接将上述补偿利益支付给第三人侵犯原告利益为由，要求撤销补偿安置协议相应内容并对相应补偿利益进行重新分配的诉请不能成立。案涉补偿安置协议不存在法定可撤销情形。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：一、驳回原告章某对被告嵊州市剡湖街道办事处的起诉。

二、驳回原告章某要求撤销被告嵊州市住房和城乡建设局、嵊州市剡湖街道办事处与第三人嵊州市某股份经济合作社签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书（货币补偿）》中涉及原告承租商铺的停产停业损失、搬迁费、临时安置费、装饰装修费、腾空奖励费共计219538.82元补偿给第三人嵊州市某股份经济合作社的内容并进行重新分配的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。

二审诉讼请求

上诉人章某上诉称：1．停产停业损失主要是针对非居住房屋的实际使用人，因房屋征收导致生产经营活动不能继续而遭受的营业利润流失、仪器设备损坏重置、人员安置等损失所作的补偿，故停产停业损失补偿应当由承租人收取。搬迁补助是为房屋征收必然带来的搬离原房屋过程中产生的费用而设置的补偿项目，在房屋租赁情况下，搬迁成本实际上是由房屋的承租人负担的，因此该补助应当归承租人所有。装饰装修费是上诉人实际投入的费用，也应当给予上诉人补偿。2．被上诉人在明知存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与房屋所有权人签订的补偿安置协议或者作出的补偿决定中，给付承租人上述独立的补偿利益，也不另行与承租人签订补偿安置协议或者作出补偿决定解决上述独立的补偿利益问题，被上诉人的行政行为直接损害了上诉人的权益。

3．一审法院认可上诉人是被征收房屋的承租人，因案涉房屋在租赁期限内被征收，而与案涉的停产停业损失、装修费用等具有利害关系。因此，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，上诉人提起本案起诉，有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。”上诉人针对被上诉人和第三人签订的补偿安置协议部分条款有独立的诉权。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判支持上诉人请求。

二审辩方观点

被上诉人嵊州住建局答辩称：1．答辩人与第三人签订补偿安置协议符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，被征收房屋所有权人为被征收人；另根据该条例第十七条、第二十条之规定，因房屋征收造成的搬迁、临时安置、停产停业的补偿对象为被征收人，补偿协议的相对人也是被征收人。本案中，案涉嵊州市xxx号房屋的所有权人系第三人某经济合作社。基于此，答辩人与本案第三人签订案涉补偿安置协议符合法律规定。

2．案涉补偿安置协议已对各项补偿作出约定，上诉人对各项补偿金额无异议。征收过程中，答辩人和剡湖街道办委托绍兴某房地产土地评估公司对案涉房屋进行评估，第三人对案涉房屋价值及装修评估等签字（盖章）确认，答辩人依据《嵊州市人民政府关于对xxx范围内房屋实施征收的决定》规定，在补偿安置协议中对案涉房屋的停产停业损失、搬迁费、临时安置费、装饰装修费等作出补偿约定。一审庭审中，上诉人也明确对补偿安置协议中确定的各项补偿金额没有异议，故本案不存在协议损害其合法权益的情形。

3．上诉人在本案中不享有独立的补偿利益，如上诉人认为其享有停产停业损失等相应补偿的，应由其与第三人自行处理。根据合同相对性原则，若上诉人认为根据其和第三人签订的《房屋租赁合同》约定，第三人应当支付其停产停业损失等补助，而第三人未予支付的，上诉人应通过民事途径就签订的租赁合同向第三人提起给付请求，但是该请求权仅为一种民事上的补偿分配请求权，并非行政诉讼中的“独立补偿请求权”。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求法院判决驳回上诉，维持原判决。

被上诉人剡湖街道办答辩称：1．案涉补偿安置协议合法有效，不存在可撤销事由，上诉人的诉请无事实和法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定……，订立补偿协议。”可见，被征收人是房屋所有权人，房屋征收的补偿对象以及补偿安置协议的签订对象应该是房屋所有权人，非承租人。

本案中，上诉人并非案涉被征收房屋的所有权人，不具备被征收人的法律地位，无权作为案涉补偿安置协议相对人，直接向征收部门单独主张补偿利益。房屋征收部门嵊州住建局、房屋征收实施单位剡湖街道办与房屋的所有权人，即本案的第三人签订案涉补偿安置协议符合法律规定，不存在法定可撤销情形。上诉人对于评估结果和协议各项补偿金额均无异议，只是主张停产停业损失、搬迁费、临时安置费等相关补偿应由自己享有，该争议属于上诉人与第三人之间的民事纠纷，应当与第三人自行解决。

2．答辩人并非本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”

本案中，答辩人为房屋征收部门委托的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。从答辩人提交的《房屋征收委托书》第四项委托事项可以看出，签订案涉补偿安置协议是答辩人在委托范围内办理的受托事项。因此答辩人并非本案的适格被告。综上，请求法院驳回章某对答辩人的上诉。

原审第三人某经济合作社未提交书面陈述意见。

经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案中，被上诉人嵊州住建局系房屋征收部门，被上诉人剡湖街道办系受房屋征收部门委托的征收实施单位。因此，嵊州住建局主体适格，剡湖街道办主体不适格。一审判决驳回上诉人章某对剡湖街道办的起诉于法有据。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，上诉人据以提出撤销部分协议主张的事由不符合法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。第十七条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业的补偿。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

根据上述规定，征收补偿的对象应当是被征收房屋的所有权人，即本案原审第三人。案涉房屋被征收时，上诉人虽为承租人，但其陈述对协议确定的停产停业损失、搬迁费、临时安置费、腾空奖励费、装饰装修费金额并无异议。至于其与原审第三人就该部分的具体分配，可通过民事途径予以主张。综上，上诉人要求撤销协议的理由缺乏充分事实及法律依据，一审判决并无明显不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人章某负担。

本判决为终审判决。

     审判人员

审判长：范卓娅

审判员：毕金刚

审判员：张亚彬

二Ｏ二四年三月二十九日

法官助理：虞子坤

书记员：虞悦悦