上诉人(原审原告)常德农村商业银行股份有限公司，住所地湖南省常德市武陵区府坪街道办事处青阳阁社区朗州路**。

法定代表人陆化，该公司董事长。

委托代理人廖华国，湖南南琴律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。

委托代理人刘英婕，湖南南琴律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。

被上诉人(原审被告)常德市住房和城乡建设局，住，住所地湖南省常德市武陵区武陵大道**

法定代表人刘兴华，该局局长。

委托代理人吕舒，湖南德有常律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。

委托代理人张志波，湖南德有常律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。

原审第三人常德经济技术开发区征地拆迁工作协调办公室，住所地，住所地湖南省常德市经济技术开发区管委会政务中心****iv>

法定代表人高业勇，该办公室主任。

委托代理人周桂莲，湖南广慈律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。

原审第三人熊芸，女，1976年9月27日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。

原审第三人向红，女，1968年7月30日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。

委托代理人袁承信，湖南合策律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。

委托代理人刘莉，湖南合策律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。

上诉人常德农村商业银行股份有限公司(以下简称常德农商行)因与被上诉人常德市住房和城乡建设局(以下简称市住建局)及原审第三人常德经济技术开发区征地拆迁工作协调办公室(以下简称经开区征拆办)、熊芸、向红房屋征收补偿协议一案，不服湖南省常德市鼎城区人民法院(2020)湘0703行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明，2015年8月12日，肖明杰与常德农商行签订《个人借款合同》，约定肖明杰向常德农商行借款500万元，借款期限为2015年8月12日至2017年8月12日。同日，肖明杰、向红、大洋房产、刘四华与常德农商行签订《抵押合同》，以名下14套房产(含案涉位于德山洞庭北路四运商住楼的109号商业门面，登记在肖明杰名下)为上述借款提供抵押担保，并于次日办理抵押登记，房产登记他项权证号为常房他证他权字第01102**，国土登记他项权证为常[德]他项(2015)第85号，抵押期限同借款期限。2015年11月10日，大洋房产、肖明杰与熊芸签订《门面转让合同》，将案涉109号门面转让给熊芸。约定2015年12月30日前办理产权过户手续,后房屋未按期办理过户手续。

2016年4月21日，常德市人民政府发布常政征公告[2016]2-3号《关于常德经济技术开发区沅水二桥西大片棚改项目(涉及常英学校建设)房屋征收决定公告》，决定对常德经济技术开发区德山北路以东、让王路以南、文峰路以西、演舞堆社区以北区域内所涉及国有土地上的建(构)筑物及附属设施实施征收。案涉109号门面位于上述范围以内。同年6月16日，原市房管局与熊芸签订《房屋征收货币补偿协议》，约定房屋补偿款为593939元。同年7月1日，大洋房产、肖明杰向经开区征拆办出具承诺书，称109号门面已于2015年11月10日出售给熊芸，该门面虽未办理产权变更，但实际为熊芸占用、使用、收益和处分。并承诺征收补偿款汇入熊芸的账户，若肖明杰与熊芸就该房屋补偿事宜存在争议，均与经开区征拆办及上级主管部门无关，一切纠纷与法律后果由肖明杰承担。同日，经开区征拆办向熊芸支付相应补偿款。

2017年8月，肖明杰向常德农商行的借款到期后，肖明杰未按约还款。常德农商行于2017年11月8日向常德市武陵区人民法院提起民事诉讼。该法院于2018年3月5日作出(2017)湘0702民初3688号民事判决，其中第三项判决内容为：常德农商行对向红、刘四华、常德市大洋房地产开发有限公司所提供的常房房他证他权字第01102**国土登记他项权证为第0110297号、常[德]他项(2015)第85号、常他项(2015)第2330号所登记的房产及土地使用权的折价或拍卖、变卖所得有优先受偿权。

另查明，因机构改革，2019年2月，原市房管局承担的行政职能(房屋征收)划入常德市住房和城乡建设局。

一审法院认为，土地、房屋征收过程中，土地所有权人、房屋所有权人与征收管理部门之间签订的征收补偿协议，属于行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；(三)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”。上述规定第(二)项中的用益物权人一般主要是指土地承包经营权人、建设用地使用权人和宅基地使用权人。本案系土地、房屋征收征用补偿协议，常德农商行并非上述第(二)项规定中的109号门面的用益物权人，也非公房承租人，虽然第三项为兜底条款，但主要针对的是除政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议外等其他类型的行政协议。同时，原市房管局与熊芸签订的《房屋征收货币补偿协议》已经履行完毕，在未损害公共利益的情况下，应优先考虑保护协议的安定性和稳定性。故作为抵押权人，常德农商行不具备本案原告主体资格，其担保物权可以依据物权法等其他法定途径予以救济。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款(一)的规定，裁定：驳回常德农商行的起诉。

上诉人常德农商行上诉称:一、一审裁定适用法律错误，相关说理不充分。二、常德农商行与被诉行政行为具有利害关系，系本案适格原告。常德农商行作为抵押权人，与案涉《房屋征收货币补偿协议》具有利害关系。房屋征收部门在进行权属调查时，可以查明被征收房屋设定抵押的情况，作出征收行为时，应当通知抵押权人，对抵押权人的利益予以保护。本案中，原市房管局在作出征收补偿行为时，未通知常德农商行，在未查明房屋权属情况下，与熊芸签订的《房屋征收货币补偿协议》，并向其支付补偿款的行为，损害了常德农商行的合法权益。据此，请求撤销一审裁定，由市住建局承担本案诉讼费。

被上诉人市住建局答辩称：一、常德农商行不是被诉行政行为的利害关系人，无权向市住建局主张权利；二、如常德农商行有起诉主体资格，其起诉已经超过法定起诉期限，应驳回起诉；三、原市房管局实施的案涉行政行为及签订的行政协议事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。据此，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人经开区征拆办陈述称：一、一审法院认定肖明杰将案涉房屋转让给熊芸、原市房管局与熊芸签订《房屋征收货币补偿协议》并支付补偿款等事实清楚。一审法院裁定驳回常德农商行的起诉，具有事实依据。二、一审法院认为常德农商行不是案涉房屋的用益物权人，与征收补偿协议无利害关系，裁定驳回起诉，适用法律正确。

原审第三人熊芸、向红在规定期限内未提出意见。

当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，一审判决采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院审理查明的事实基本予以认可，对一审法院与本院查明不一致的事实不予认可。

另查明，案涉位于德山洞庭北路四运商住楼的109号商业门面，登记在向红名下。

2015年6月8日，向红与肖明杰签署家庭承诺书，承诺肖明杰于2015年6月在常德农商行护城支行申请借款500万元，系家庭共同债务，愿意承担连带责任。

本院认为，本案的争议焦点为常德农商行作为担保物权人在本案中是否具有原告资格。第一，常德农商行在本案中不具有原告资格。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第五条关于：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；(三)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，常德农商行作为抵押权人，不具有上述规定的任何一种情形，且《房屋征收货币补偿协议》的签订未为常德农商行设定义务或增加负担，协议的履行也未直接侵犯常德农商行的合法权益，故常德农商行在本案中不具有原告资格，其主张与《房屋征收货币补偿协议》之间具有利害关系，本院不予支持。

第二，本案的实质争议仍是常德农商行与肖明杰之间的民事争议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条关于：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，债权人在一般情况下，不具有提起行政诉讼原告资格，其与债务人之间的民事争议，应当通过提起民事诉讼等方式解决。本案中，常德农商行为保障其债权实现，于2015年8月13日对案涉109号门面办理了抵押登记，分别取得房产登记他项权证、国土登记他项权证。借款期限内，肖明杰将109号门面转让给熊芸，但因无法办理房屋过户手续，熊芸占用、使用案涉房屋至征收前，房屋产权仍登记在肖明杰的妻子向红名下。由于本案系房屋征收补偿类案件，现行法律并未规定房屋征收部门在房屋征收过程中，需要调查被征收房屋的抵押情况。本案系肖明杰在房屋征收补偿过程中，故意隐瞒109号门面已被抵押的真实情况，既未通知抵押权人常德农商行，也未告知原市房管局，还主动向市原房管局提交了放弃权利的书面承诺。因此，影响常德农商行债权实现的根本原因是肖明杰故意隐瞒真实情况的行为，由此而造成的损失，属于常德农商行与肖明杰之间的民事争议。

综上所述，常德农商行不具有提起本案诉讼的原告资格。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，应予维持。常德农商行的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长：黄天伏

审 判 员：杨　晋

审 判 员：杨名夏

二〇二〇年十一月十三日

法官助理：赵阳娟

书 记 员：黄　莺