当事人

上诉人（原审原告）：新疆某甲商贸有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区。

法定代表人：赵琥岳，该公司总经理。

委托诉讼代理人：杨某某，男，该公司职员。

委托诉讼代理人：安晓伟，新疆沐言律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路30号。

法定代表人：牙合甫·排都拉，该市市长。

委托诉讼代理人：潘某某，女，乌鲁木齐市自然资源局政策法规科科长。

委托诉讼代理人：陈平，新疆聚广律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路479号。

法定代表人：艾尔肯·吐尼亚孜，新疆维吾尔自治区人民政府主席。

委托诉讼代理人：于某某，男，新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉处干部。

原审第三人：新疆某某（集团）有限责任公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区黄河路30号。

法定代表人：胡某，该公司经理。

委托诉讼代理人：卫星，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：赵静，北京德恒（乌鲁木齐）律师事务所律师。

审理经过

上诉人新疆某甲商贸有限公司（以下简称某甲公司）因诉被上诉人乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌市政府）、被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府（以下简称自治区政府）、原审第三人新疆某某（集团）有限责任公司（以下简称某乙公司）土地权属确权及行政复议一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出的（2023）新01行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2024年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人某甲公司的委托诉讼代理人杨某某、安晓伟，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人潘某某、陈平，被上诉人自治区政府的委托诉讼代理人于某某，原审第三人的委托诉讼代理人卫星、赵静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，2020年12月24日，某甲公司向乌市政府提交了《关于河滩北路XX号三宗土地权属争议确权申请书》，要求乌市政府对位于乌鲁木齐市沙依巴克区河滩北路XX号的三宗土地的权属予以确权。2021年7月30日，乌市政府作出《乌鲁木齐市人民政府土地权属争议案件决定书》，查明：依照企业信息公示网和土地权属登记档案，新疆维吾尔自治区某丙工业总公司（以下简称某丙总公司）是1986年新疆邮电管理局设立的全民所有制企业，某甲公司是2007年10月由自然人投资设立的有限公司，涉案宗地土地权属为某丙总公司。经调查，乌市政府作出被诉的土地确权决定：某甲公司申请的河滩北路XX号三宗土地权属不存在争议，土地使用权人为某丙总公司。某甲公司对上述决定书不服，于2021年9月17日向自治区政府申请行政复议。自治区政府于2021年9月22日依法受理。2021年12月4日，自治区政府依法作出被诉的新政复决（2021）25号行政复议决定书，决定：维持乌市政府作出的《土地权属争议案件决定书》。某甲公司不服，遂向法院提起诉讼。

另查明，2007年6月12日，乌鲁木齐市国土资源局（以下简称乌市国土局）作出市国土资（2007）XX号《关于新疆某印刷厂、新疆维吾尔自治区某丙工业总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的申请》，载明：“市人民政府：经我局处理工业用地遗留问题专题会议研究：同意为新疆某印刷厂、新疆维吾尔自治区某丙工业总公司器材厂改制为新疆某甲商贸有限公司办理土地资产处置手续。妥否，请批示”。2007年7月24日，乌市国土局与某甲公司预先签订了三份《国有土地使用权出让合同》，约定乌市国土局将位于乌鲁木齐市沙依巴克区河滩北路XX号工业用地（地号：XX、XX、XX）出让给某甲公司。2018年1月24日，编号为XX号新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书记载：“付款人全称：新疆某甲商贸有限公司，执收单位名称：乌鲁木齐市国土资源局，土地出让总价款：5,923,455.01元”。2008年3月28日，乌市国土局作出市国土资发（2008）XX号《关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复》，载明：“我局以市国土资（2007）XX号文报经市人民政府批准，现将有关土地资产处置批复如下：宗地1：位于沙区河滩北路XX号，土地面积16,690.52平方米，土地用途为工业用地，工业限制区，土地出让金单价每平方米346.18元，总额5,777,924元。宗地2：位于沙区河滩北路XX号，土地面积135.56平方米，土地用途为工业用地，工业限制区，土地出让金单价每平方米346.18元，总额46,928.16元。宗地3：位于沙区河滩北路XX号，土地面积247.36平方米，土地用途为工业用地，土地出让金单价每平方米398.62元，总额98,602.64元。另有2宗出让土地，位于沙区河滩北路XX号，土地面积224.55平方米，直接办理变更登记手续。”2010年6月22日，乌市国土局作出市国土资函（2010）715号《关于撤销〈关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复〉有关问题的通知》，载明：“根据中国某集团公司《关于同意新疆某丙工业总公司不再参加中国某集团公司辅业改制试点的批复》，以及《关于中国某集团辅业改制试点企业资产负债处置的实施意见》规定，某某公司于2007年2月8日向某印刷厂出具的《关于同意新疆某印刷厂整体出售的改制方案的批复》文件，属于不实、越权、无效的行为，中国某集团新疆维吾尔自治区某乙公司已于2010年3月10日向某某公司下发了《关于严格执行中国某集团对新疆某某（集团）有限责任公司业务整合方案批复意见规范经营行为的通知》，废除《关于同意新疆某印刷厂整体出售的改制方案的批复》。为此，报请市人民政府批准，现撤下我局2008年下发的《关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复》”。2010年6月22日，乌市国土局作出市国土资函（2010）XX号《关于解除与新疆某甲商贸有限责任公司签订的〈国有土地出让合同〉有关问题的通知》，载明：“经我局研究并报请市人民政府批准，解除与你公司签订的《国有土地使用权出让合同》，收回已出让给你公司17073.44㎡的土地使用权，退还已交纳的土地出让金5,923,455.01元，限你公司在接此通知后五日内来我局办理相关手续”。

2010年7月7日，某甲公司向原审法院提起诉讼，请求判令乌市国土局继续履行《国有土地使用权出让合同》。原审法院于2010年9月28日作出（2010）乌中民四初字第64号民事判决，判决驳回某甲公司的诉讼请求。某甲公司不服提出上诉，本院于2010年12月24日作出（2010）新民一终字第177号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。某甲公司不服，向中华人民共和国最高人民法院提出再审申请，中华人民共和国最高人民法院于2012年9月25日作出（2012）民申字第1095号民事裁定，裁定驳回某甲公司的再审申请。2013年6月24日，某甲公司向乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院提起诉讼，请求乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院撤销《关于撤销〈关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复〉有关问题的通知》。乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院于2013年9月16日作出（2013）沙行初字第6号行政裁定，以某甲公司起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回某甲公司的起诉。某甲公司不服，向原审法院提出上诉。原审法院于2013年12月9日作出（2013）乌中行终字第100号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

再查明，乌国用（2004）XX号《国有土地使用权证》载明：“土地使用权人：新疆维吾尔自治区某丙工业总公司；坐落：沙区河滩北路XX号；地号：XX；独用面积：16,690.52㎡”。乌国用（2004）XX号《国有土地使用权证》载明：“土地使用权人：新疆维吾尔自治区某丙工业总公司；坐落：沙区河滩北路XX号；地号：XX；独用面积：247.36㎡”。乌国用（2004）XX号《国有土地使用权证》载明：“土地使用权人：新疆维吾尔自治区某丙工业总公司；坐落：沙区河滩北路XX号；地号：XX；独用面积：135.56㎡”。

一审法院认为与裁判

原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”依据上述法律规定，乌市政府作为县级以上地方人民政府，依法具有处理涉案土地权属争议的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述法律规定，自治区政府作为乌市政府的上一级地方人民政府，依法具有对乌市政府作出的被诉《乌鲁木齐市人民政府土地权属争议案件决定书》进行行政复议的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”第二百一十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第二百一十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”本案中，市国土资函（2010）XX号《关于撤销〈关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复〉有关问题的通知》，市国土资函（2010）XX号《关于解除与新疆某甲商贸有限责任公司签订的〈国有土地出让合同〉有关问题的通知》，（2010）新民一终字第177号民事判决，（2013）乌中行终字第100号行政裁定等证据可以证实，涉案土地资产处置批复及某甲公司与乌市国土局签订的涉案《国有土地使用权出让合同》已被撤销，某甲公司要求乌市国土局继续履行《国有土地使用权出让合同》的诉讼请求已被驳回，某甲公司要求撤销市国土资函（2010）XX号《关于撤销〈关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复〉有关问题的通知》的起诉已被驳回的事实。乌国用（2004）第XX号、乌国用（2004）第XX号、乌国用（2004）第XX号国有土地使用权证等证据可以证实涉案地块至今仍登记在某丙总公司名下，且2010年6月22日，乌市国土局作出市国土资函（2010）XX号《关于解除与新疆某甲商贸有限责任公司签订的〈国有土地出让合同〉有关问题的通知》已告知某甲公司解除双方签订的国有土地出让合同，对该通知某甲公司也提出过法律途径救济，但因超过起诉期限被驳回的相关事实基础上，乌市政府依据上述法律规定，结合涉案土地的登记状况和文件等证据确认某丙总公司系涉案土地的使用权人并无不当。乌市政府作出的被诉《乌鲁木齐市人民政府土地权属争议案件决定书》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。自治区政府于2021年9月22日受理某甲公司的行政复议申请后，依法向乌市政府书面送达行政复议答复通知书，对乌市政府作出土地权属认定的证据、依据进行了审查，因案件复杂，自治区政府于2021年11月17日作出延期30日的延期审理决定，并将延期审理通知书送达给某甲公司。2021年12月4日，自治区政府作出的新政复决（2021）25号《行政复议决定书》，维持了乌市政府《乌鲁木齐市人民政府土地权属争议案件决定书》，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，作出程序合法，依法应予维持。综上，某甲公司要求撤销被诉《乌鲁木齐市人民政府土地权属争议案件决定书》及新政复决（2021）25号《行政复议决定书》的起诉请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十九条之规定，判决：驳回某甲公司的诉讼请求。某甲公司不服，向本院提起上诉。

二审诉讼请求

某甲公司上诉称，一、涉案土地使用权证存在登记错误，该土地使用权不属于某丙总公司，原审判决以涉案土地的登记现状和文件作为认定土地权属的依据存在错误。涉案土地使用权曾发生过变动，土地登记薄应注销而未注销，且乌市政府未按照法定程序将该土地使用权恢复给某乙公司。2007年7月24日，乌市政府与某甲公司签订了三份《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地使用权出让给某甲公司。2008年3月28日，乌市国局经乌市政府批准作出《关于新疆某印刷厂、新疆维吾尔自治区某丙工业总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复》（市国土资发（2008）XX号），决定将五宗土地处置给某甲公司。2008年1月24日，乌市政府收取了某甲公司缴纳的全部土地出让金5,923,455.01元，并在乌市国土局官网上对该三宗土地使用权人为某甲公司的信息进行了公示。涉案土地使用权在2007年乌市国土局与某甲公司签订土地使用权出让合同时，就已经被政府依法收回，不再属于某乙公司。以出让方式取得国有建设用地使用权的，属于初始登记。乌市国土局作出的《关于中国某集团新疆维吾尔自治区某乙公司要求恢复自治区某丙工业总公司国有土地使用权有关问题的报告》（市国土资（2010）266号）记载：“因其地面资产至今为止未办理产权变更登记，仍在原有企业新疆维吾尔自治区某丙工业总公司名下，所以我局未给某甲公司办理土地登记即变更手续”，证明涉案土地使用权证应初始登记而未登记，应变更而未变更，系因乌市国土局自身不作为造成。现没有证据证明涉案土地使用权被乌市政府依法定程序重新划拨或出让给某丙总公司，乌市政府将涉案土地使用权确权给某乙公司无事实和法律依据。二、涉案土地使用权系因国有企业改制，经乌市政府依法批准、签订土地使用权出让合同，并经公示、交纳出让金、缴纳土地使用税并直接管理使用等一系列法律行为，且某丙总公司对上述事实均是明知的，并非善意第三人，故本案不应以物权登记状况作为确权依据。某甲公司全面履行了土地使用权出让合同的义务，并连续实际占有、使用多年，已经取得涉案土地使用权，依法应当将土地使用权确权给某甲公司。某甲公司对案涉土地使用权的享有信赖保护利益。三、乌市政府提出《关于新疆某印刷厂、新疆维吾尔自治区某丙工业总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复》（市国土资发（2008）43号）已被撤销，缺乏事实和法律依据。涉案《国有土地使用权出让合同》未被解除，至今有效。四、原审判决适用法律错误，且对某甲公司提出的主张及意见未予回应。一审判决有违公平原则，未依法保障民营企业的合法权益。

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二审辩方观点

乌市政府辩称，一、乌市政府作出涉案土地权属争议案件决定书有法律依据，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法驳回某甲公司的上诉请求。二、涉案土地使用权登记在某丙总公司名下，某甲公司即便签订《土地使用权转让合同》并缴纳了土地出让金，在涉案土地权属未转移登记至某甲公司之前，土地实际的使用权人仍然是登记簿所记载的某丙总公司，确定土地权属为某丙总公司并无不当。涉案土地系新疆某印刷厂改制原因出让给某甲公司，某甲公司向乌市国土局申请办理国有企业改制土地处置手续。后某丙总公司不再参加中国某集团公司辅业改制，故某甲公司获得涉案土地使用权的基础事实已灭失。三、2010年6月，乌市国土局向某甲公司出具解除《国有土地使用权出让合同》（市国土资函（2010）XX号）和撤销土地资产处置批复的函（市国土资函（2010）XX号），故涉案《国有土地使用权出让合同》已解除。四、2010年8月，某甲公司通过诉讼要求继续履行《国有土地使用权出让合同》，经一审、二审及再审程序，未予支持其诉讼请求。2013年6月24日，某甲公司再次提起诉讼，要求撤销《关于撤销〈关于新疆某印刷厂、新疆维吾尔自治区某丙工业总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复有关问题的通知》（市国土资函（2010）715号），因提起行政诉讼时间超过法定期限，法院依法裁定驳回起诉。2020年4月13日，某甲公司向新疆维吾尔自治区自然资源厅提起行政复议，要求撤销两份处置某甲公司国有土地使用权的撤销通知，新疆维吾尔自治区自然资源厅以所涉具体行政行为已经过法院审理并作出生效判决，不属于行政复议的受案范围，驳回了其上述复议申请。某甲公司不服上述复议决定，于2020年6月提起诉讼，法院判决驳回其诉讼请求。

自治区政府辩称，本案所涉行政复议程序合法，某甲公司的上诉请求无事实和法律依据，应当依法驳回。

某乙公司陈述称，原审判决认定事实，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。自2004年起涉案土地使用权一直属于某丙总公司，未发生过任何变动。2021年某丙总公司被母公司即某乙公司吸收合并后，涉案土地使用权人方变更为某乙公司。涉案土地资产处置批复及土地出让合同已经乌市国土局撤销和解除，并经人民法院审理出具的一系列生效法律文书进行确认。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，乌市政府作为县级以上地方人民政府，具有作出被诉土地权属争议决定书的法定职权。自治区政府作为乌市政府的上一级地方人民政府，具有对被诉土地权属争议决定书进行行政复议的法定职权。本案的争议焦点是：被诉土地权属争议决定书及行政复议决定书是否应当撤销的问题。

第一，关于本案案由问题。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”该条规定并未将已经颁发土地证的案件排除在土地权属争议以外。本案中，涉案三宗土地已于2004年办理过国有土地使用权证，证载土地使用权人为某丙总公司。2020年12月24日，某甲公司向乌市政府提交《关于河滩北路XX号三宗土地权属争议确权申请书》，要求乌市政府对案涉三宗土地的权属予以确权，乌市政府基于该申请作出了《土地权属争议案件决定书》。某甲公司对该决定书不服，向自治区政府申请行政复议，自治区政府作出复议决定，维持了乌市政府作出的《土地权属争议案件决定书》。现某甲公司诉请撤销乌市政府作出的《土地权属争议案件决定书》及自治区政府作出的行政复议决定书，原审法院确定本案案由为土地权属确权及行政复议并无不当。

第二，关于被诉土地权属争议决定书及行政复议决定书是否应当撤销的问题。本案中，某甲公司主张其对涉案土地具有使用权的主要理由是，2008年3月28日乌市国土局作出市国土资发（2008）XX号《关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复》，同意为某甲公司办理涉案三宗土地办理变更登记手续。2007年7月24日，乌市国土局与某甲公司签订了三份《国有土地使用权出让合同》，某甲交纳了土地出让金，并对某甲公司作为土地使用权人在网上进行了公示，某甲公司据此认为其已取得了涉案土地的使用权。经查，2010年6月22日，乌市国土局作出《关于撤销〈关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复〉有关问题的通知》（市国土资函（2010）XX号），撤销了前述《关于新疆某印刷厂、新疆某丙总公司器材厂改制为有限公司土地资产处置的批复》。某甲公司起诉要求撤销该通知，被人民法院生效法律文书以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉。2010年6月22日，市国土资源局还作出《关于解除与新疆某甲商贸有限责任公司签订的〈国有土地出让合同〉有关问题的通知》（市国土资函（2010）XX号），通知某甲公司解除三份土地出让合同。某甲公司提起诉讼，要求继续履行上述三份《国有土地使用权出让合同》，经人民法院生效判决驳回其诉讼请求。某甲公司上诉认为乌市政府多次会议、文件反复重申涉案土地使用权已归属其所有，且其实际占有、使用涉案土地多年，已实际取得土地使用权，应享有信赖保护利益。根据《中华人民共和国民法典》第二百零九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”涉案土地使用权自2004年至今登记在某丙总公司名下，未办理过变更登记，故某甲公司认为其已取得土地所有权的理由不能成立，本院不予采纳。

乌市政府在调查后，依据涉案土地权属登记状况及相关文件作出《土地权属争议案件决定书》并无不当，自治区政府维持了上述土地权属争议案件决定书，该复议决定合法。某甲公司要求撤销被诉土地权属争议案件决定书及复议决定书的理由缺乏事实基础和法律依据，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。

综上，某甲公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人新疆某甲商贸有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长：倪　敏

审判员：王东东

审判员：马小燕

二Ｏ二四年四月十二日

书记员：董若华