(行政协议纠纷之湖北案例）

土储中心将房屋征收事项

委托给市场主体的协议无效

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

裁判要旨：

   本院认为，本案争议的焦点在于被上诉人某某公司是否存在违约行为，进而其是否应当承担违约责任。土地收储与房屋征收本不是同一法律关系，但是案涉土地收储行政协议中确实包含“乙方（某某公司）负责在2013年7月30日以前将64户职工宿舍楼所有住户清退并腾空房屋。”这一约定，而该约定实质上系市土储中心将本应由行政机关履行的房屋征收与补偿的职责，以协议约定的方式给了不具备受委托行使行政职权的市场主体，违反了法律和行政法规的强制性规定。原审法院对于该部分约定依法认定为无效的意见，与本院于2023年4月17日作出（2023）鄂10行终21号行政案件终审判决的观点一致，并无不当。

    裁判文书：  

湖北省荆州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2023）鄂10行终143号

当事人

上诉人（原审被告）荆州市土地储备中心，住所地:荆州市沙市区白云路16-1号。

法定代表人暨出庭负责人蔡某，该中心主任。

委托代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。

上诉人（原审原告）荆州市某某纺纱公司，住所地:荆州市荆州区南环路中段。

法定代表人张某宏，该公司总经理。

委托代理人李某，该公司员工。

委托代理人姚忠斌，湖北昭阳律师事务所律师。

审理经过

上诉人荆州市土地储备中心（以下简称市土储中心）因与被上诉人荆州市某某纺纱公司（以下简称某某公司）行政行为一案，不服荆州市沙市区人民法院（2023）鄂1002行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审认定：2013年4月21日，原荆州市土地收购储备中心（甲方）与原告某某公司（乙方）签订《国有土地使用权及地上附属物补偿协议》，约定：“根据国家有关法律法规的规定以及市政府意见，经甲、乙双方认真协商，乙方同意将位于荆州市荆州城南开发区××路南侧的两宗国有土地使用权交由甲方收购储备。现就有关事项达成如下协议：第一条：土地位置及面积。乙方两宗国有土地位于荆州城南开发区南环路南侧，土地使用权总面积为29874.69平方米（折合44.82亩，最终以国土部门测量结果为准）。···第二条：补偿项目。1、属乙方使用无争议的两宗国有土地使用权，总面积为29874.69平方米（折合44.82亩）。2、宗地上现有的建（构）筑物（不含64户未房改职工宿舍楼）。3、宗地现有水（给、排水）、电、气设施等。4.与土地收储相关的一切费用。第三条：补偿金额及付款方式。1、补偿金额：根据荆政发［2009］33号文件规定，甲方按本协议第二条约定的补偿项目，补偿乙方人民币3729.62万元（大写：叁仟柒佰贰拾玖万陆仟贰佰元整）。2、64户职工宿舍楼按房屋重置评估价格包干补偿219.22万元（大写：贰佰壹拾玖万贰仟贰佰元整），甲、乙双方另行签订协议。3、付款方式第一期：乙方制定64户职工宿舍收回腾空方案后，甲方于2013年4月30日以前向乙方支付补偿款1500万元，用于乙方偿还银行债务，乙方负责在甲方补偿款汇入到湖北银行中兴支行、枝江信用社指定账号3日内向甲方移交两宗国有土地《土地使用证》及《房屋产权证》原件。第二期：甲方于2013年5月30前向乙方支付补偿款499.435万元，其中100万元用于乙方支付职工部分医疗保险，399.435万元用于乙方支付职工部分安置费用及职工集资款，乙方负责在2013年7月30日以前将64户职工宿舍楼所有住户清退并腾空房屋。第三期：乙方腾空64户职工宿舍楼后，甲方于2013年8月15日前向乙方支付补偿款200万元，乙方负责在2013年8月30日前将64户职工宿舍楼拆除；第四期：乙方拆除64户职工宿舍楼后，甲方于2013年9月30日前支付乙方补偿款832.015万元，用于乙方支付职工医疗保险、职工安置费用及职工集资款。如乙方无法按时完成64户职工宿舍楼拆除工作，乙方承担违约责任，甲方支付补偿款时间顺延，甲方不承担因此产生的违约责任。第五期：乙方负责在2013年10月30日前将生产设备搬迁、地上建构筑物全部拆除，移交甲方，甲方于2013年12月30日前向乙方支付剩余补偿款698.07万元，其中675万元直接汇入市、区财政指定账户。第四条：交地时间及方式。乙方于2013年10月30日之前将上述两宗土地上建（构）筑物及附属物全部拆除，按“净地”要求移交甲方，移交以书面现场移交为准。第五条：乙方权利与义务。1、乙方保证上述两宗土地及地上附属物不存在权属争议，不存在被查封、冻结、抵押、担保、租赁以及第三方无理由侵占等纠纷，由此引起的法律责任和经济纠纷由乙方负责，并全额承担相关费用。2、乙方负责宗地上资产核销、债权债务、他项权利解除登记以及职工安置等工作。3、乙方负责地上建（构）筑物的拆除、场地平整，场地平整后及时将土地完整移交甲方，土地移交前所涉及的安全生产责任由乙方负责，其费用由乙方负担。4、乙方负责实施64户职工宿舍楼的拆除工作，协议另行签订。5、乙方负责按协议约定时间将上述两宗土地的《国有土地使用证》、《房屋产权证》原件全部移交甲方。乙方负责配合甲方做好权属注销、过户等相关工作，并及时提供相关资料。6、乙方结清交地以前所欠的水、电、通讯、网络等费用，并提供缴费证明。7、由于乙方的原因导致他人对上述宗地及附属物提出债权债务以及职工安置等问题，影响甲方出让土地或土地受让人不能顺利使用土地等所引起的法律责任由乙方负责。第六条：甲方权利与义务。1、甲方负责按本协议约定的补偿金额及付款方式及时向乙方支付补偿款。因乙方无法完成本协议第三条约定事项，甲方支付补偿款时间顺延，并由乙方承担因此所产生的违约责任。2、本协议签订后，甲方有权对上述宗地进行招商、出让、处置。第七条：违约责任。乙方未能按本协议第三条约定的时间节点完成对应事项，或无法履行本协议第五条约定的义务，或造成第三人对该宗地及地上建筑物提出债权债务、国有资产核销、职工安置、地上建构筑物拆除等问题提出争议，影响甲方出让土地或土地出让后受让人不能顺利使用土地，均视为乙方违约。甲方有权每日按已支付补偿金额的千分之一收取乙方违约金。若甲方不能按本协议约定的补偿金额及付款方式及时付款，视为甲方违约，乙方有权每日按甲方应支付补偿金额的千分之一收取甲方违约金。”···

2022年5月13日，某某公司向该院提起行政诉讼，要求市土储中心向其支付补偿款人民币5985998.60元，并以5985998.60元为基数按日千分之一的标准向原告支付自2013年11月8日起至实际支付之日起的逾期付款违约金。该院于2022年10月28日作出（2022）鄂1002行初92号行政判决，判决市土储中心于该判决生效之日起三十日内向某某公司支付补偿款270.045万元。市土储中心不服该判决，上诉至湖北省荆州市中级人民法院，湖北省荆州市中级人民法院于2023年4月17日作出（2023）鄂10行终21号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。上述行政判决书载明：“关于上诉人市土储中心认为被上诉人某某公司严重违约，应向其支付违约金的抗辩是否成立问题。经查，市土储中心和某某公司签订《国有土地使用权及地上附属物补偿协议》时，约定某某公司将职工宿舍楼清退、腾空并拆除房屋，该约定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。同时，荆州区人民政府已对64户职工宿舍楼进行征收补偿并拆除，某某公司在一审庭后对职工宿舍楼的补偿款项亦不再进行主张。故上诉人据此提出某某公司应承担违约责任的抗辩无事实与法律依据，本院不予支持。”

2023年6月19日，市土储中心作出案涉行政决定，载明：某某公司在荆州城南开发区南环路南侧有两宗国有土地土地使用权总面积为29874.69平方米（折合44.82亩）。2013年4月21日，某某公司（乙方）与原荆州市土地收购储备中心（甲方）签订《国有土地使用权及地上附属物补偿协议》，协议约定：“根据国家有关法律法规的规定以及市政府意见，经甲、乙双方认真协商，乙方同意将位于荆州市荆州城南开发区××路南侧的两宗国有土地使用权交由甲方收购储备。”协议第四条约定：“某某公司（乙方）负责在2013年10月30日前按“净地”要求将土地移交给原荆州市土地收购储备中心（甲方）。”协议第七条约定：“乙方未能按本协议第三条约定的时间节点完成对应事项，或无法履行本协议第五条约定的义务，或造成第三人对该宗地及地上建筑物提出债权债务、国有资产核销、职工安置、地上建构筑物拆除等问题提出争议，影响甲方出让土地或土地出让后受让人不能顺利使用土地，均视为乙方违约。甲方有权每日按已支付补偿金额的千分之一收取乙方违约金。若甲方不能按本协议约定的补偿金额及付款方式及时付款，视为甲方违约，乙方有权每日按甲方应支付补偿金额的千分之一收取甲方违约金。”协议签订后，原荆州市土地收购储备中心（甲方）依约支付了第一至第四期补偿款，但某某公司（乙方）未依约按时交地。···针对某某公司的上述违约行为，市土储中心决定如下：一、市土储中心已支付3031.45万元，某某公司应承担每日3.03145万元的违约金，从2013年7月30日计算至2019年11月15日，某某公司应承担6957.17775万元的违约金；二、某某公司应自收到本决定之日起3日内向市土储中心支付上述全部违约金。

一审法院认为与裁判

原审认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：···（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”该案中，案涉国有土地使用权及地上附属物补偿协议系双方真实意思表示，总体上不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。但案涉国有土地使用权及地上附属物补偿协议约定某某公司将案涉职工宿舍楼清退、腾空、拆除，拆除案涉国有土地上建（构）筑物及附属物，按“净地”要求移交土地，因案涉协议关于某某公司将案涉职工宿舍楼清退、腾空、拆除等约定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作等规定，依法应当确定为无效。在此基础上，被告市土储中心提供的证据不足以证明原告某某公司未按“净地”要求按时移交土地。被告市土储中心作出案涉行政决定要求原告某某公司支付违约金缺乏事实依据和法律依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告荆州市土地储备中心2023年6月19日对原告荆州市某某纺纱公司作出的行政决定。

二审诉讼请求

上诉人市土储中心上诉称：一、上诉人市土地储备中心依法行使土地收储职权，其签订的土地收储协议合法有效，应该遵照执行，协议相对方违反约定就应该承担违约责任。二、案涉土地收储与64户职工宿舍楼征收是不同的法律关系，不应该混为一谈。三、被上诉人某某公司没有按照补偿协议及补充协议的约定实施64户职工宿舍楼的腾空和拆除工作，应当承担违约责任。

二审辩方观点

被上诉人某某公司答辩称，上诉人的上诉请求于法无据，请法院依法驳回上诉，维持原审判决。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案争议的焦点在于被上诉人某某公司是否存在违约行为，进而其是否应当承担违约责任。土地收储与房屋征收本不是同一法律关系，但是案涉土地收储行政协议中确实包含“乙方（某某公司）负责在2013年7月30日以前将64户职工宿舍楼所有住户清退并腾空房屋。”这一约定，而该约定实质上系市土储中心将本应由行政机关履行的房屋征收与补偿的职责，以协议约定的方式给了不具备受委托行使行政职权的市场主体，违反了法律和行政法规的强制性规定。原审法院对于该部分约定依法认定为无效的意见，与本院于2023年4月17日作出（2023）鄂10行终21号行政案件终审判决的观点一致，并无不当。故上诉人据此提出某某公司应承担违约责任的诉讼主张无事实与法律依据，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结论得当，上诉人市土储中心的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人荆州市土地储备中心负担。

本判决为终审判决。

审 判 长：张　勇

审 判 员：李爱民

审 判 员：曹　磊

二Ｏ二三年十二月七日

法官助理：吴仕杨

书 记 员：李布伟

法乃善良与公正之艺术