(行政协议纠纷之重庆案例）

行政协议纠纷中

承租人起诉之适格性判断 

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

裁判要旨：

   本案所涉项目系典型的公共利益项目，为了达到自然保护区生态环境的要求，对富余再生纸厂非法占地所建的构建筑物以及设备设施进行拆除，达到复垦复绿的环境要求。渠口镇政府按照联合公告，依法对厂区构建物进行帮助拆除，与富余再生纸厂签订案涉协议，富余再生纸厂接受并签订案涉协议，渠口镇政府为推动辖区环境治理，与富余再生纸厂签订案涉协议，不存在因行政主体不适格导致协议无效的情形。虽然渠口镇政府法定代表人马家兵与富余再生纸厂签订涉案限期拆迁协议时没有加盖公章，但在该协议首部载明甲乙双方分别为渠口镇人民政府和富余纸厂，落款签字的分别是富余再生纸厂的实际投资人朱平和渠口镇政府的法定代表人、富余再生纸厂专项整治行政执法组组长马家兵，朱平和马家兵的签字均系履行职务行为，渠口镇政府未在协议落款处加盖公章，系行政程序瑕疵，不影响案涉协议的效力。

    裁判文书：  

重庆市第二中级人民法院

行 政 判 决 书

(2021)渝02行终80号

上诉人重庆市开县富余再生纸厂（以下简称富余再生纸厂）因诉被上诉人重庆市开州区渠口镇人民政府（以下简称渠口镇政府）确认行政协议无效一案，不服重庆市万州区人民法院（2020）渝0101行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，富余再生纸厂成立于2004年11月30日，住所地位于重庆市开州区渠口镇渠口村**，营业执照经营范围是再生纸生产、销售，于2017年6月27日取得了排污许可证，有效期限为“2017年6月27日起至2020年6月26日止”。2019年8月8日，富余再生纸厂与渠口镇政府签订《关于富余纸厂限期拆除协议》，约定在2019年8月10日前主动拆除厂区内生产设施设备及房屋等附属设施，安全处理相关危化物品，并开展复垦复绿工作。鉴于拆除设备的专业化，现委托乙方进行拆除，费用100万元（含安全费用）包干使用，必须在规定的8月10日前完成，待甲方验收合格后，由甲方负责一次性支付。乙方没在规定时间内完成厂区内生产设施设备及房屋等附属设施拆除，安全处理相关危化物品，并开展复垦复绿工作，则视为乙方违约，甲方不再支付相关拆除费用。该协议一式两份，甲乙双方各保留壹份，签订之日起正式生效......渠口镇政府的法定代表人马家兵和富余再生纸厂的投资人朱平分别在协议的甲方和乙方的落款处签名。2019年11月4日重庆市开州区渠口镇渠口村民委员会（甲方）与朱占余（乙方）签订《重庆市开县富余纸厂污水处理设施、拆除合同》约定“乙方负责将重庆市开县渠口镇渠口村富余纸厂污水处理所有设施定期拆除现状按甲方要求进行拆除，甲方向乙方付工程款50000元，拆除时间2019年11月3日-2019年11月9日......”2019年9月18日渠口镇政府向朱占余拨付彭溪河整治用工劳务费5000元。2019年12月26日朱占余领取“开县富余纸厂污水设施拆除工程款”52800元，2020年1月6日重庆农村商业银行（客户回执）载明“委托人渠口村，收款人朱占余，金额52800，备注为富余纸厂拆除污水设施工程款”等。另查明朱占余系富余再生纸厂投资人朱平之父亲。2020年5月22日，富余再生纸厂提起本案诉讼，请求确认富余再生纸厂与渠口镇政府签订《关于富余纸厂限期拆除协议》无效，若法院认定该协议有效，请求撤销该协议。

原审法院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本案中富余再生纸厂主张“其与渠口镇政府签订的《关于富余纸厂限期拆除协议》是被胁迫、欺骗和高压的产物，不是其真实意思表示，且该协议未盖公章，请求确认撤销该无效协议”，经当庭询问，富余再生纸厂明确认可该协议是富余再生纸厂的投资人朱平本人所签，签订协议时没有受到高压、恐吓、威胁等暴力措施；协议虽然没有加盖富余再生纸厂与渠口镇政府印章，但是在协议上签字的分别是富余再生纸厂的实际投资人和渠口镇政府的法定代表人，其行为系分别代表富余再生纸厂与渠口镇政府的职务行为，协议签订后富余再生纸厂投资人朱平的父亲朱占余领取了富余再生纸厂污水设施拆除的工程款、劳务费等费用，富余再生纸厂未举示证据证明富余再生纸厂与渠口镇政府之间签订的协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益，故对富余再生纸厂的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条、第六十九条、七十五条之规定,判决驳回富余再生纸厂的全部诉讼请求。案件受理费50元，由富余再生纸厂负担。

宣判后，富余再生纸厂不服，向本院提起上诉称，1.渠口镇政府作为基层人民政府，与富余再生纸厂签订的《关于富余纸厂限期拆除协议》没有加盖公章，该协议形式不合法。2.渠口镇政府与富余再生纸厂签订的案涉协议是超越职权的行为。富余再生纸厂是移民迁建企业，因手续未完善，2019年8月6日，重庆市开州区规划和自然资源局作出开州规资罚〔2019〕27号行政处罚决定书，责令富余再生纸厂退还非法占用开州区渠口镇渠口村3组5499.44平方米土地，并拆除非法占用土地上所建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。渠口镇政府并无要求富余再生纸厂限期拆除在非法占用土地上修建的建筑物和其他设施的行政职权，故与富余再生纸厂签订的限期拆迁协议应属无效协议。一审判决认定该协议有效错误。3.案涉限期拆除协议内容显失公平，对富余再生纸厂明显不利。渠口镇政府在签订协议的过程中，利用自己的优势地位，造成所签协议中约定的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则。故富余再生纸厂有权请求人民法院撤销相关协议，请求二审依法改判。

渠口镇政府答辩称，原审判决正确，请求二审法院维持原判。

富余再生纸厂在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示了下列证据：1.光盘一张；2.《关于富余再生造纸厂移民搬迁的会议纪要》；3.《关于富余再生造纸厂搬迁的函》；4.土地租用协议；5.开州区政府开州环督办〔2019〕14号专项整治工作方案；6.《关于富余纸厂限期拆除协议》；7.富余再生纸厂的营业执照；8.排污许可证等。

渠口镇政府在法定期限内向原审法院提交，并在原审庭审中举示了下列证据：1.《关于富余再生纸厂限期拆除协议》；2.《重庆市开州区人民政府办公室关于进一步推进自然保护地违法违规问题整改工作的通知》；3.《重庆市开州区配合第二轮中央生态环境保护督察工作领导小组办公室关于印发富余纸厂专项整治工作方案的通知》；4.预算拨付凭证、发票、工人工资清单、财政拨付资金流水、对公客户账户明细等。

原审法院认证意见为：富余再生纸厂提供的《关于富余再生纸厂移民搬迁的会议纪要》《关于富余再生纸厂搬迁的函》、土地租用协议、《重庆市开州区人民政府办公室关于进一步推进自然保护地违法违规问题整改工作的通知》《关于富余再生纸厂限期拆除协议》、富余再生纸厂的营业执照、排污许可证等证据具有合法性、真实性,且与本案具有关联性,予以认可；光盘没有提供证据的收集程序、合法来源，其真实性无法核实，原审院不予采信。渠口镇政府提供的证据具有合法性、真实性,且与本案具有关联性,予以认可。

前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院采信证据并无不当，本院予以采信。

原审法院查明事实与本院查明事实无异，本院予以认定。

本院认为，本案争议焦点是如何认定上诉人富余再生纸厂于2019年8月8日与渠口镇政府签订的《关于富余纸厂限期拆除协议》的法律效力。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

本案中，富余再生纸厂的原审诉讼请求系确认上述涉案协议无效。结合上诉请求及理由，现分述如下：首先，从协议签订的角度看，行政行为无效一般应存在行政诉讼法规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。本案中，重庆市开州区人民政府专门出台了开州府办发〔2019〕41号《关于进一步推进自然保护地违法违规问题整改工作的通知》，重庆市开州区配合第二轮中央生态环境保护督察工作领导小组办公室作出了开州环督办〔2019〕14号《关于印发富余纸厂专项整治工作方案的通知》以及《富余纸厂专项整治工作方案》，该通知及方案载明：经开州区政府同意，决定对富余再生纸厂进行专项整治。由渠口镇党委、政府牵头，区规划自然局、区经济信息委、区生态环境局、区林业局等相关部门配合，按照“政府牵头，部门参与，各司其职，上下联动”的总体格局，推进富余再生纸厂的整治工作，依法依规对富余再生纸厂的违法违规行为下达联合拆除公告，渠口镇政府按照联合公告，会同区级相关执法部门，依法对厂区构建筑物进行帮助拆除，开展复垦复绿工作。渠口镇马家兵系法规政策宣传组、行政执法组组长。由上可知，本案所涉项目系典型的公共利益项目，为了达到自然保护区生态环境的要求，对富余再生纸厂非法占地所建的构建筑物以及设备设施进行拆除，达到复垦复绿的环境要求。渠口镇政府按照联合公告，依法对厂区构建物进行帮助拆除，与富余再生纸厂签订案涉协议，富余再生纸厂接受并签订案涉协议，渠口镇政府为推动辖区环境治理，与富余再生纸厂签订案涉协议，不存在因行政主体不适格导致协议无效的情形。虽然渠口镇政府法定代表人马家兵与富余再生纸厂签订涉案限期拆迁协议时没有加盖公章，但在该协议首部载明甲乙双方分别为渠口镇人民政府和富余纸厂，落款签字的分别是富余再生纸厂的实际投资人朱平和渠口镇政府的法定代表人、富余再生纸厂专项整治行政执法组组长马家兵，朱平和马家兵的签字均系履行职务行为，渠口镇政府未在协议落款处加盖公章，系行政程序瑕疵，不影响案涉协议的效力。综上，案涉协议并不存在因签订主体不具有主体资格或实施依据等重大明显违法而导致行政协议无效的情形。其次，从协议的内容的角度看，导致协议无效的事由系存在原《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。协议约定内容及协议履行并不存在损害国家利益、社会公共利益的情形，亦未违法法律、行政法规的强制性规定，故案涉协议不存在前述合同法上规定之无效情形，富余再生纸厂诉请确认协议无效的理由不能成立，原审法院未予支持，并无不当。

关于案涉协议是否存在可撤销情形的问题。富余再生纸厂未举示有效证据证明其系受欺诈或胁迫而签订协议。富余再生纸厂因非法占地依法应予拆除，因此协议约定内容亦无显失公平的情形，故富余再生纸厂诉称协议应被撤销的理由不成立，本院不予支持。

综上，原审判决正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人重庆市开县富余再生纸厂负担。

本判决为终审判决。

法乃善良与公正之艺术