(行政协议纠纷之湖北案例）

行政协议纠纷中

原告资格之审查 

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

裁判要旨：

   本院认为，本案二审争议的焦点在于上诉人某甲公司是否具备本案原告的主体资格。本院审理的与本案相关联的（2022）鄂10行赔终38号行政赔偿判决书认为“虽然被诉拆除行为违法，区政府办公室应当对其违法行为造成的直接合法财产损失承担行政赔偿责任。但是被拆房屋及附属物、添附物的权利归属清晰明了是某甲公司主张行政赔偿的前提基础。案涉房屋在柳林洲大市场征收补偿范围内，在其归属存在争议而某甲公司又未能通过合法途径确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有权利的情况下，某甲公司的主张不能予以支持。某甲公司可通过协商或者民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有的权利，而后再向区政府办公室主张赔偿或向某乙公司主张分割征收补偿权益。”本案中，某甲公司尚未通过协商或者民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有权利。而在案证据能够证明的事实，是截至2021年12月24日，案涉被诉沙市区征补办公室与某乙公司签订《沙市区柳林洲片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿协议（企事业单位）》止，某甲公司的租赁合同已经届满、亦非讼争房屋的合法经营者；且其租赁合同约定租赁合同到期后，某甲公司在地上和租赁房屋内外所有装潢、建设及投资均应归某乙公司所有。

    裁判文书：  

湖北省荆州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2023）鄂10行终130号

当事人

上诉人（原审原告）荆州某某汽车销售服务有限公司，住所地荆州开发区××级公路××汽车城第×栋。

法定代表人王某，该公司执行董事。

被上诉人（原审被告）荆州市沙市区人民政府办公室，住所地荆州市沙市区长港路100号。

法定代表人王某强，该办公室主任。

原审第三人荆州市某某贸易有限公司，住所地荆州市沙市区×××××大市场内。

法定代表人邹某，该公司经理。

审理经过

上诉人荆州某某汽车销售服务有限公司（以下简称某甲公司）因与被上诉人荆州市沙市区人民政府办公室（以下简称区政府办公室）、原审第三人荆州市某某贸易有限公司（以下简称某乙公司）行政协议一案，不服荆州市沙市区人民法院（2023）鄂1002行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审认定：2005年，荆州市某某燃料总公司（甲方）与某乙公司（乙方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将柳林洲大市场东边40亩土地出租给乙方经营，出租时间是2006年元月至2020年元月，共15年；乙方在租赁期内，乙方修建的房屋可对外出租，但土地不能转租。2014年11月20日，荆州市某某燃料总公司破产管理人（甲方）与案外人荆州市海山投资有限公司（乙方）、某乙公司（丙方）签订《柳林洲大市场东边土地租赁管理移交协议》，载明某乙公司于2005年10月8日与原荆州市某某燃料总公司签订的《土地租赁合同》及以后签订的《补充协议》继续有效，应依法履行完毕；根据甲方与乙方于2013年12月24日签订的《资产管理移交协议》，原荆州市某某燃料总公司与某乙公司签订的土地租赁合同所约定的由出租人享受与承担的权利义务自2014年1月1日起全部转由甲方享受与承担。2016年11月14日，某乙公司（甲方）与案外人荆州市海山文化发展有限公司（乙方）签订《补充协议》，约定甲方租用乙方土地原期限至2020年12月31日止，若土地被政府征收，租用期限自征收之日止。若到2020年12月31日土地未被政府征收，土地租用时间至被政府征收为止。

2012年4月20日，某乙公司与某甲公司签订《合同》，约定某乙公司将一间300平方米房屋出租给某甲公司用作汽车经营，租期为2012年4月15日至2015年4月15日。2015年4月20日，双方再次签订《合同》，约定某甲公司租赁某乙公司300平方米房屋用于汽车经营，租期为2015年4月15日至2018年4月15日。2016年5月20日，双方签订《合同》，约定某乙公司将一间105平方米的房屋出租给某甲公司用作仓库，租期为2016年5月20日至2019年5月20日。2017年，双方再次签订《合同》,约定某乙公司将一间105平方米的房屋出租给某甲公司用作仓库，租期为2017年4月1日至2019年3月31日。2017年12月5日，双方签订《合同》,约定某乙公司将一间600平方米的房屋出租给某甲公司用作经营，租期为2017年11月18日至2018年11月17日。2017年12月，某乙公司与荆州市尚瑞汽车销售服务有限公司签订《合同》，约定某乙公司将一间900平方米的房屋出租给荆州市尚瑞汽车销售服务有限公司用作门面，租期为2017年12月4日至2018年12月3日。上述合同均约定，合同到期或提前终止，某甲公司在某乙公司场地上和房屋内外所有装潢、建设及投资应原样保留归一谋所有，不得擅自拆除；因政府拆迁使合同不能履行则合同自动终止，某乙公司不负责任何损失。

2018年7月23日，荆州市沙市区人民政府作出《关于沙市区柳林洲片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》（沙政发[2018]8号），并附《荆州市沙市区柳林洲片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》，决定对沙市区柳林洲片区棚户区改造项目实施房屋征收，并确定征收主体为荆州市沙市区人民政府，征收部门为荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称沙市区征补办公室，现征收补偿职责由区政府办公室行使），征收实施单位为荆州市沙市区朝阳街道办事处，征收范围为东至柳林三路、南至长江、西至柳林洲大市场、北至荆江大堤（具体以该项目规划红线为准）。原沙市市燃料公司位于柳林洲的国有土地使用权（沙市国用[94]字第184号，总面积73054.9㎡，土地用途仓储22）位于上述征收范围内。

2018年7月31日，沙市区征补办公室发布《关于柳林洲片区棚户区改造项目房地产评估机构协商选定结果的公告》，载明经合法程序，湖北正量行房地产估价咨询有限公司选定为柳林洲棚户区改造项目房地产评估机构。

2018年12月6日，沙市区柳林洲城中村棚户区改造项目分指挥部制作《与柳林洲汽车大市场租赁户协商会议纪要》，载明：柳林洲汽车大市场位于沙市区柳林洲棚改项目规划红线内，也是中央生态环保督察反馈问题柳林洲饮用水源地二级保护区生活污染源整治地段。由于该市场项目规划红线内房屋、资产的权属问题，牵扯到某乙公司和六家租赁户（11个汽车品牌）存在争议，因此为了尽快完成中央环保督察问题整改工作，柳林洲棚改项目分指挥部通过与六家租赁户协商，形成两点共识：一是对于该市场房屋、资产的权属问题，在某乙公司和六家租赁户证据提供不足或调解未达成一致或法院判决未果之前，柳林洲项目分指挥部不与任何一方签署国有土地上房屋征收与补偿协议或全部付款，依法保证某乙公司和六家租赁户的应得利益。二是六家租赁户保证在12月20日前完成市场所有人员和设施设备的迁移，确保“企业关停”目标的实现。部分参会商户在上述会议纪要中签字。2018年底至2019年初，原告搬离上述租赁房屋。

2021年10月2日，荆州市沙市区人民政府朝阳路街道办事处作出未登记建筑认定书，载明经测绘机构测绘，某乙公司未经登记建筑16184.15平方米可视为合法建筑。

2021年12月22日，湖北正量行房地产估价咨询有限公司制作某乙公司补偿明细一览表，载明某乙公司坐落于沙市区柳林洲房屋价值8993175.79元、附属物及构筑物价值1995435.29元、资产及设备迁移费472410元、装饰装修价值2373678.70元、搬迁费194209.8元、停产停业损失449658.79元、经营补助5520249.67元，总补偿价值为19998818.04元。某乙公司签章予以确认。

2021年12月24日，沙市区征补办公室与某乙公司签订《沙市区柳林洲片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿协议（企事业单位）》，载明经双方协商一致，采用货币补偿的方式补偿，包含房屋补偿、搬迁费等一切费用；沙市区征补办公室应付某乙公司19998818.04元，具体清单为（详见评估报告）：房屋评估价值补偿8993175.79元，附属物及构筑物补偿1995435.29元，搬迁补偿194209.8元，资产及设备迁移补偿472410元，装饰装修补偿2373678.7元，停产停业损失补偿449658.79元，经营性补偿5520249.67元；根据协议履行情况沙市区征补办公室分批次支付某乙公司征收补偿款，如在履行协议过程中出现争议，甲方有权停止补偿金的支付，待问题解决后另行支付；乙方保证该宗地及地上建筑物、附属物不存在权属争议，不存在被查封、冻结、抵押、担保、租赁等情况或其他一切纠纷，由此引发的法律责任由某乙公司完全负责。2021年12月25日，案涉房屋被拆除。

2022年1月11日，湖北正量行房地产估价咨询有限公司受沙市区柳林洲片区棚户区改造项目分指挥部委托，就某乙公司位于沙市区柳林洲的房屋征收价值出具湖正房估字（2022）第ZL-Q001号房地产估价报告，载明某乙公司位于沙市区柳林洲的地上建筑物面积合计16184.15平方米，附属物及构筑物面积合计为11172.56平方米；估价对象市场价值为19998818.04元，其中房屋价值8993175.79元、附属物及构筑物价值1995435.29元、资产及设备迁移费472410元、装饰装修价值2373678.70元、搬迁费194209.8元、停产停业损失449658.79元、经营补助5520249.67元。

2022年2月11日，沙市区柳林洲城中棚户区改造项目分指挥部（甲方）与某乙公司（乙方）签订《<国有土地上房屋征收与补偿协议>之补充协议》，载明因某乙公司与柳林洲汽车大市场内的汽车销售经营户存在诸多争议，经多次协商调解，现为维护政府良好形象和某乙公司及经营户的合法权益，本着和谐友善化解矛盾的原则，经双方协商一致达成协议；所有征收手续办齐后先发放15200000元（含已达成协议的朱明明700000元，谭大旺200000元，周海兰28000元，王跃翔100000元，王胜16150元，王婧16150元）；甲方要求某乙公司与柳林洲汽车大市场内的汽车销售经营户协商好后，支付商户补偿款项，如协商不成，商户可在一个月内起诉乙方，甲方将法院查封款项留存甲方账户上，根据法院判决执行。若协议签订两个月后仍未协商成功或法院未下达判决，甲方将除法院查封之外的剩余征收补偿资金全部发放给乙方。乙方收到甲方预付金后，必须积极配合做好汽车经营租户的调解工作。

截止庭审前，征收部门分批向某乙公司支付征收补偿款合计18780000元，剩余1218818.04元补偿款未发放。

另认定：针对案涉房屋被强制拆除一事，原告某甲公司曾以区政府办公室为被告向本院提起行政强制、行政赔偿两案诉讼。针对行政强制案，本院作出（2022）鄂1002行初110号行政判决，判决确认沙市区政府办公室于2021年12月25日强制拆除某甲公司租赁某乙公司位于沙市区柳林洲大市场的房屋行为违法。某甲公司不服提起上诉，湖北省荆州市中级人民法院于2023年2月22日作出（2022）鄂10行终202号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。该二审判决本院认为部分载明：“柳林洲大市场房、地权属主体分离，案涉房屋未经登记公示，某乙公司、某甲公司均明确对案涉房屋权属提出主张。在房地主体不一致的情况下，应当审查征收部门在相关权利人主张权利时，是否尽到相应的注意义务、是否依照法定程序履行相应的征收补偿职责。经查，在案涉房屋征收过程中，2018年12月6日形成的会议纪要中已明确：对于该市场的房屋、资产的权属问题，在某乙公司和六位租赁户证据提供不足或者调解未达成或者法院判决未果之前，柳林洲项目分指挥部不与任何一方签署房屋征收与补偿协议或全部付款，保障某乙公司和包括原告在内的六家租赁户的应得利益。区政府办公室在明知案涉房屋及附属物、添附物的权利归属存在争议、在评估报告尚未作出的情况下，仍仅认定某乙公司一家为被征收对象，并与之签订房屋征收与补偿协议，径行拆除案涉房屋及附属物、添附物，违反征收法定程序，未尽到相应的注意、告知义务，该拆除行为可能对某甲公司的相关合法权益产生实质性影响，故应认定拆除行为违法。需要特别说明的是，本案确认区政府办公室的拆除行为违法并不是对案涉房屋及附属物、添附物的权属进行认定。”针对行政赔偿一案，本院作出（2022）鄂1002行赔初13号行政赔偿判决书，驳回了原告的全部赔偿请求。原告不服提出上诉后，荆州市中级人民法院于2023年2月23日作出（2022）鄂10行赔终38号行政赔偿判决书，判决驳回上诉，维持原判。该二审判决本院认为部分载明：“虽然被诉拆除行为违法，区政府办公室应当对其违法行为造成的直接合法财产损失承担行政赔偿责任。但是被拆房屋及附属物、添附物的权利归属清晰明了是某甲公司主张行政赔偿的前提基础。案涉房屋在柳林洲大市场征收补偿范围内，在其归属存在争议而某甲公司又未能通过合法途径确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有权利的情况下，某甲公司的主张不能予以支持。某甲公司可通过协商或者民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有的权利，而后再向区政府办公室主张赔偿或向某乙公司主张分割征收补偿权益。”

一审法院认为与裁判

原审认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”本案中，原告主张其系案涉房屋的承租人，案涉房屋实际修建人和占有人，认为案涉行政协议损害其合法权益，故而作为利害关系人提起本案行政诉讼。本院认为，案涉协议签订时，原告的租赁期限已经到期，原告已不是在案涉房屋中合法经营的经营者，原告主张其享有所有权的案涉添附或建设，并无产权登记，原告也未提交能够确认权利归属的法律文书，原告所提供的租赁合同亦显示租赁合同到期后，原告在地上和租赁房屋内外所有装潢、建设及投资均应归某乙公司所有，故原告所提交的证据不足以证明其与案涉行政协议存在利害关系，其提起本案行政诉讼不符合法律规定，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告荆州某某汽车销售服务有限公司对被告荆州市沙市区人民政府办公室、第三人荆州市某某贸易有限公司的起诉。

二审诉讼请求

上诉人某甲公司上诉称，原审判决认为“案涉协议签订时，原告的租赁期限已经到期，原告已不是在案涉房屋中合法经营的经营者，原告主张其享有所有权的案涉添附或建设，并无产权登记，原告也未提交能够确认权利归属的法律文书，原告所提供的租赁合同亦显示租赁合同到期后，原告在地上和租赁房屋内外所有装潢、建设及投资均应归某乙公司所有，故原告所提交的证据不足以证明其与案涉行政协议存在利害关系”属认定基本事实不清、证据不足；且原审裁定与已经生效的法院判决相违背，请求二审法院撤销原裁定，判决支持上诉人的诉讼请求。

其他诉讼当事人收到原审裁定后，在法定期限内没有提出上诉，也没有提交书面答辩状或书面陈述。

本案二审查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。

本院认为

本院认为，本案二审争议的焦点在于上诉人某甲公司是否具备本案原告的主体资格。本院审理的与本案相关联的（2022）鄂10行赔终38号行政赔偿判决书认为“虽然被诉拆除行为违法，区政府办公室应当对其违法行为造成的直接合法财产损失承担行政赔偿责任。但是被拆房屋及附属物、添附物的权利归属清晰明了是某甲公司主张行政赔偿的前提基础。案涉房屋在柳林洲大市场征收补偿范围内，在其归属存在争议而某甲公司又未能通过合法途径确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有权利的情况下，某甲公司的主张不能予以支持。某甲公司可通过协商或者民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有的权利，而后再向区政府办公室主张赔偿或向某乙公司主张分割征收补偿权益。”本案中，某甲公司尚未通过协商或者民事诉讼途径先行确认其对案涉被拆除房屋及附属物、添附物享有权利。而在案证据能够证明的事实，是截至2021年12月24日，案涉被诉沙市区征补办公室与某乙公司签订《沙市区柳林洲片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿协议（企事业单位）》止，某甲公司的租赁合同已经届满、亦非讼争房屋的合法经营者；且其租赁合同约定租赁合同到期后，某甲公司在地上和租赁房屋内外所有装潢、建设及投资均应归某乙公司所有。据此，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人某甲公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本案不收取案件受理费。

本裁定为终审裁定。

    审判人员

审 判 长：张　勇

审 判 员：李爱民

审 判 员：曹　磊

二Ｏ二三年十一月二十四日

法官助理：吴仕杨

书 记 员：李布伟