(最高法院判例之二）

房屋征收实施单位超出委托范围实施强拆，被告的确认及法律责任之判定

裁判要旨：

关于本案的适格被告问题。江南区政府作为征收实施单位接受房屋征收部门南宁市住建局的委托实施征收、补偿工作，法律后果本应由南宁市住建局承担。但案涉房屋尚未签订补偿协议或作出补偿决定，江南区政府自称在无意损害案涉房屋结构的情况下，为确保广大人民群众人身财产不受到损失将其整体拆除，已经明显超出了房屋征收部门的委托范围，应自行承担法律责任。

    裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2803号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：谢成菊。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：青海省海东市平安区人民政府。

原审第三人：青海省海东市平安区教育局。住所地：青海省海东市平安区平安大道99号。

原审第三人：海东市方正房屋拆迁有限公司。住所地：青海省海东市平安区小峡镇王家庄村。

　　再审申请人谢成菊因诉青海省海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）行政强制一案，不服青海省高级人民法院(2016)青行终62号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。

　　一、二审法院查明：平安区政府自2012年3月1日起对平安三中(原平安一中)校园内新、旧2幢住宅楼的住户房屋实施征收安置搬迁工作，房屋征收部门为平安区政府，征收实施单位为平安区教育局，经原平安县人民政府同意，由该教育局成立平安县校园住户置换搬迁工作领导小组具体实施置换搬迁工作。2015年5月22日平安区政府作出平政(2015)22号《征收补偿决定书》，后被海东市中级人民法院撤销。2016年1月5日，平安区政府启动了第二次法律程序，于2016年4月1日向谢成菊作出平政字(2016)24号《征收补偿决定书》。2016年4月5日，平安区政府向平安区人民法院递交《先于执行申请书》，请求对坐落于平安三中(原平安一中)校园内旧楼一单元二楼西的房屋进行强制拆除。

　　另查明，2015年3月30日，第三人海东市方正房屋拆迁有限公司（以下简称方正拆迁公司）与第三人平安区教育局签订了《拆除工程委托合同》，拆除范围包括谢成菊坐落于平安三中(原平安一中)校园内旧楼一单元二楼西的房屋，拆除时间从2015年4月1日起对已搬迁住户的门窗进行拆除，4月30日全部拆除完毕。因谢成菊一户当时未搬离，其坐落于平安三中(原平安一中)校园内旧楼一单元二楼西的房屋未被拆除。方正拆迁公司为了及时取回保证金、领回房屋拆迁补偿款、减少公司设备闲置等损失，2016年3月派人去拆除现场查看，发现最后一户的入户门已被拆除、家中物品已搬空，以为该住户已签约搬离，在未告知谢成菊、平安区政府、平安区教育局的情况下，于2016年4月上旬将该楼剩余部分全部拆除。拆除后向第三人平安区教育局进行了汇报，并领回保证金和房屋拆迁补偿款。

　　一审法院认为，谢成菊的诉求是针对平安三中校园内住宅旧楼的房屋拆迁行为，首先应确定实施房屋拆迁的主体。平安区政府是本次征收项目的征收部门，平安区教育局为征收实施单位，并由该局成立平安县校园住户置换搬迁工作领导小组，具体实施置换搬迁工作。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，平安区政府与第三人平安区教育局在本次的征收和置换搬迁工作中应视为委托。另，2015年3月30日，第三人平安区教育局与第三人方正拆迁公司签订了《拆除工程委托合同》，包括平安三中校园内新、旧(1、2号楼)2幢楼，拆除时间从2015年4月1日起对已搬迁住户的门窗进行拆除，4月30日全部拆除完毕。因谢成菊一户当时未搬离，其房屋未被拆除。第三人方正拆迁公司为了及时取回保证金、领回房屋拆迁补偿款、减少公司设备闲置等损失，在未告知谢成菊、平安区政府及第三人平安区教育局的情况下，于2016年4月上旬将该楼剩余部分全部拆除，拆除后向第三人平安区教育局进行了汇报，并领回保证金和房屋拆迁补偿款。虽然平安区政府及第三人平安区教育局对第三人方正拆迁公司实施该拆除房屋的行为事先并不知情，但事后第三人平安区教育局知道此拆除行为后并未作出否认的表示，仍给第三人方正拆迁公司退还了保证金、支付了房屋拆迁补偿款，应视为是对第三人方正拆迁公司实施该拆除房屋的行为的默认。综上，可视为第三人平安区教育局委托第三人方正拆迁公司拆除谢成菊房屋的行为成立，第三人平安区教育局应对第三人方正拆迁公司的拆除行为承担法律责任。而平安三中校园内新、旧(1、2号楼)2幢楼的征收和拆迁工作是由平安区政府组织并委派平安区教育局具体实施的，因此，第三人平安区教育局实施征收和拆迁所造成的最终法律后果应由平安区政府承担。故本案中，平安区政府的被告资格是适格的。

　　其次，审查实施房屋拆迁行为的合法性。本案平安区政府于2016年4月1日重新作出平政字(2016)24号《征收补偿决定书》，4月5日向平安区人民法院递交《先于执行申请书》，第三人方正拆迁公司于4月上旬实施了房屋拆除行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。而二者的行为均在法定期限届满前实施的，不符合依法强制执行的法律程序。因此，第三人方正拆迁公司实施房屋拆除行为属违法行为，其造成的法律后果最终应由平安区政府承担。故谢成菊主张确认平安区政府拆迁行为违法的理由成立。另，由于本案被征收的房屋已被拆除，不具有可撤销的内容。据此，青海省海东市中级人民法院作出（2016）青02行初14号行政判决，确认海东市平安区人民政府实施的房屋拆迁行为违法。

　　二审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任的规定，房屋征收实施单位基于与房屋征收部门的约定，只在委托的范围内从事相关具体的征收补偿工作。涉及本案，平安区政府作为征收部门，其授权平安区教育局具体负责征收搬迁工作，平安区教育局在受委托范围内所从事的相关具体工作，如果没有超越委托权限，平安区政府应当对其实施的行为负责。因此，审查平安区教育局从事的相关征收活动，对于判断平安区政府是否承担违法拆除行为之后果确有必要。已有的证据表明，平安区教育局通过拟定征收补偿方案、做好征收与补偿的宣传解释工作、与被征收人订立补偿协议等行为，完成了对绝大多数被征收人房屋的安置、补偿等工作，但在涉及谢成菊房屋的征收工作中，鉴于谢成菊未与征收部门达成征收补偿协议，平安区教育局与方正拆迁公司订立的关于2015年4月底拆除全部房屋的合同内容无法履行，方正拆迁公司暂时中止了对谢成菊房屋的拆除工作。在此期间，平安区政府根据海东市中级人民法院（2015）东行初字第24号判决内容，于2016年4月重新作出平政字（2016）24号《征收补偿决定书》，并申请人民法院对谢成菊的房屋依法先予拆除执行。上述事实证明，平安区政府授权平安区教育局依法开展征收工作的同时，也依法依规履行着作出征收补偿决定、依法提起诉讼、申请强制执行等行政征收职责，方正拆迁公司在此期间擅自拆除谢成菊的房屋，显然有悖于平安区政府正在进行的征收补偿进程，也阻断了平安区政府申请有关部门对谢成菊房屋的依法强拆。平安区政府并未授权平安区教育局和方正拆迁公司违法拆除谢成菊的房屋，不应当为该超出其委托授权范围的行为后果承担责任。一审判决认定平安区政府承担违法强拆责任，系简单理解房屋征收部门在征收活动中的责任权重，并未审查征收过程中的具体行为是行政授权、超越职权亦或民事侵权，认定事实不清、证据不足。平安区政府不是本案行政强制拆除行为的适格主体，谢成菊以平安区政府为被告提起的诉讼无事实和法律依据。据此，青海省高级人民法院作出（2016）青行终62号行政裁定，一、撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初14号行政判决；二、驳回谢成菊的起诉。

　　谢成菊申请再审称，1、二审与一审查明事实一致，且对一审查明事实进行确认，但又认为一审认定事实不清。二审事实认定错误，自相矛盾；2、一审判决认定“平安区人民政府承担法律责任，拆迁行为违法”正确，二审裁定改判适用法律错误。3、方正拆迁公司在拆迁其房屋时，在工地讲是政府让他们拆的。4、二审程序中平安区教育局、方正拆迁公司在开庭时与上诉人平安区政府坐在一处，其意思表示有受平安区政府左右之嫌，程序违法。请求撤销青海省高院（2016）青行终62号行政裁定，维持青海省海东市中级人民法院(2016)青02行初14号行政判决。

　　平安区政府答辩称，青海省高院查明事实清楚，证据确实充分，平安区政府并未授权平安区教育局对谢成菊的房屋进行拆除，不应当承担超出其授权范围行为后果的法律责任。二审裁定对于案件授权委托关系的认定符合法律规定，应当驳回谢成菊再审申请。

　　平安区教育局、方正拆迁公司未提交答辩意见。

　　本院认为，一、二审法院均认定谢成菊房屋被方正拆迁公司拆除，分歧在于方正拆迁公司私自拆除行为是否应当由平安区政府承担责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作”。依据上述法律规定，本案中平安区政府是涉案征收项目的征收部门，平安区教育局是平安区政府委托的征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。平安区教育局在具体实施征收项目工作时，与方正拆迁公司签订《拆除工程委托合同》，形成合同关系。故此方正拆迁公司拆除行为是否应当由平安区教育局或平安区政府承担责任，就须审查方正拆迁公司的行为是否符合《拆除工程委托合同》的约定内容。平安区教育局与方正拆迁公司签订的拆除工程委托合同中约定，拆除的房屋是平安区教育局（甲方）交给方正拆迁公司（乙方）的，拆除争议楼房的时间是2015年4月1日至2015年4月30日，拆除时甲方指派现场管理人负责监督拆除情况。方正拆迁公司在实施拆除谢成菊房屋时未告知平安区教育局，其实施的拆除行为已超出了双方合同约定。平安区政府、平安区教育局对方正拆迁公司的拆除行为不知情，也未参与。虽然方正拆迁公司私自实施的拆除行为客观上达到了平安区教育局及平安区政府尽快完成征收搬迁的行政目的，但该行为与平安区政府及平安区教育局无直接关系，故方正拆迁公司的拆除行为责任不宜由平安区政府承担。

　　谢成菊被拆除的房屋在平安三中校园征收实施的范围内，现房屋虽然被方正拆迁公司拆除，但不影响其依法向平安区政府请求征收补偿安置的权利。本案中平安区政府已就谢成菊涉案房屋作出了征收补偿决定，谢成菊如不服，可以依法向人民法院提起诉讼。

　　谢成菊申请再审称方正拆迁公司拆除房屋时自称是政府指派拆除的，但没有提供证据证实，本院不予采信。谢成菊称二审庭审中平安区教育局、方正拆迁公司与二审上诉人平安区政府同坐上诉人席，属于庭审不规范情形，不构成本案再审事由。

　　综上，谢成菊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：

　　驳回谢成菊的再审申请。

审判长　　李涛 

审判员　　晏景 

审判员　　李春 

二〇一七年五月二十六日 

书记员　　赵贝

法乃善良与公正之艺术