行政协议部分条款

是否无效的判断  

（辽宁高院案例） 

裁判要旨：

关于协议第八、九、十条的效力问题。首先，协议第八、九、十条是双方真实意识表示，是在平等自愿的基础上签订的，不存在胁迫、重大误解等情形，也不存在损害国家利益、公共利益的情形。其次，在协议第八至十条中，区政府承诺为万海公司置换国有商业用地并保证在一年内办理土地出让、规划、施工等全部建设手续，支付土地出让费用，协调相关执法机关保证万海公司4S店建设。虽然，区政府没有办理土地出让、规划、施工审批的法定职权，也不是行政执法机关，不能直接为万海公司办理相关审批手续并保障施工建设。但其为实现市政工程建设项目顺利进行，与万海公司签订协议，承诺支付土地出让费用，并协调相关职能部门为万海公司办理土地出让、规划、施工等审批手续，并不违反法律规定，且具有可操作条件。该宗土地已经交付万海公司使用的实际情况及2014年8月6日大连市规划局作出《储备用地规划批复》，充分证明在当时的条件下区政府为万海公司置换国有商业用地是可以实现的。第三，由区政府为万海公司置换商业用地并支付土地出让金等费用是区政府征用万海公司部分厂区应当支付的对价，属于征收补偿的内容，与区政府是否有办理土地出让、规划、施工等审批手续的职能无关。故本院对协议第八、九、十条的效力予以确认。

裁判文书：

辽宁省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）辽行终368号

上诉人（一审原告）：大连万海汽车销售服务有限公司，所在地址大连市甘井子区华北路769号。

法定代表人：李茂海，该公司董事长。

委托诉讼代理人：杨海艳，辽宁诚高律师事务所律师。

委托诉讼代理人：罗秀丽，辽宁诚高律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，所在地址大连市甘井子区明珠广场1号。

法定代表人：郭云峰，该区政府区长。

委托诉讼代理人：洪静，大连市甘井子区泉水街道办事处工作人员。

委托诉讼代理人：曹同燕，辽宁宏展律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区泉水街道办事处，所在地址大连市甘井子区泉水B2区**号。

法定代表人：谭立国，该办事处主任。

委托诉讼代理人：洪静，该办事处工作人员。

委托诉讼代理人：曹同燕，辽宁宏展律师事务所律师。

大连万海汽车销售服务有限公司（以下简称万海公司）因诉大连市甘井子区人民政府（以下简称区政府）、大连市甘井子区泉水街道办事处（以下简称办事处）履行行政协议一案，不服大连市中级人民法院（2016）辽02行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。万海公司的委托诉讼代理人杨海燕、罗秀丽，区政府、办事处的委托诉讼代理人洪静、曹同燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明：万海公司位于大连市甘井子区华北路769号，2011年因大连市人民政府重点工程东北路接大连北站立交工程的建设需要，万海公司维修车间及土地在征地拆迁范围内。2012年2月6日，区政府向万海公司出具甘政便字[2012]8号《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》，承诺征用维修车间，占地面积2000平方米置换到原泉华小学内，占地面积3000平方米，所有土地手续区政府负责于一年内办理完毕，并保证在手续办理过程中，企业可以开工建设，所有重建及过渡费由区政府负责。2011年4月28日，办事处作为甲方，与丙方万海公司签订了协议书（编号立交桥零零贰），约定：被拆迁房屋12间，总建筑面积2502.49平方米，其中有证房屋1套，面积2095.49平方米，产权证号大房权证甘单字第××号；国有出让商业用地2200平方米，证号大国用（2002）字第04105号。经协商确认，丙方同意由甲方支付人民币6800万元，作为对丙方拆迁的全部补偿费，该款项包括因拆迁所涉及的所有相关权益的补偿费，除此之外，丙方或任何第三方不得以任何理由向甲方或乙方就此次拆迁主张任何权利。该协议第八、九、十条系手写，约定：八、区政府保证测绘图标注地块置换给万海公司重建上海大众4S店，区政府保证换给万海公司的土地为国有出让土地使用权，用途为商业用地，费用由区政府负责。九、区政府保证在一年内办理完毕全部土地出让规划、施工等全部手续；十、区政府保证在手续办理过程中，万海公司可以开工建设，如有政府相关部门以土地、规划或开发建设手续不全而提出异议、处罚等，由区政府负责协调解决。后案涉房屋被拆除，2012年5月，万海公司收到补偿款6800万元。

万海公司一审诉讼请求法院判令：1、区政府、办事处为万海公司取得大连市甘井子区华北路769号东侧宗地土地使用权，办理完毕规划、施工等全部手续，并承担土地出让金等全部费用；2、区政府、办事处支付万海公司重建费4266.1万元（评估的重建费11066.1万元扣除已经支付的6800万元）；3、区政府、办事处按照万海公司房屋及土地现状为其办理房屋及土地登记。

一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目的，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。根据上述规定，案涉协议为了实现行政管理目的，配合重点工程建设，经协商给予万海公司拆迁补偿费，故案涉协议属于行政协议，万海公司起诉属于行政诉讼案件受理范围。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。办事处实施了征收补偿工作，是本案适格被告。区政府虽未在案涉协议上盖章，但区政府在涉案协议签订后为办理土地使用权向规划部门、土地储备部门出具函件，其行为为履行协议的行为，虽拆迁前，区政府向万海公司出具了承诺函，因承诺的内容即是协议约定的内容，应视为该承诺函被协议所吸收。故区政府的行为表明其知晓并认可协议内容，进而履行协议，其是本案适格被告。协议第八、九、十条对区政府设定的义务属于协议内容，本案各方争议的是该协议的效力问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第五十五条第一款规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。按照上述规定，国有土地的出让，应由土地使用者向土地行政管理部门申请，并向国家支付土地使用权出让金，土地行政管理部门是办理土地出让的职能部门。协议第八至十条中区政府承诺保证为万海公司办理国有出让土地使用权，保证办理土地出让、规划、施工等手续并支付土地出让费用等协议内容，不属于区政府的法定职责，违反了上述法律规定，属于超越职权，协议该内容应认定无效，万海公司要求区政府、办事处承担土地出让金的诉讼请求依法不予支持。关于万海公司要求支付重建费4266.1万元的请求，因协议中并没有重建费的约定，万海公司在6800万元补偿款已经全部收取后，要求追加补偿，没有事实依据，对其请求亦不予支持。关于万海公司要求区政府、办事处按照万海公司房屋及土地现状为其办理房屋及土地登记的请求，根据《房屋登记办法》、《土地登记办法》的规定，区政府、办事处不是颁发房屋及土地登记的职能部门，故万海公司的该项请求没有法律依据。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条之规定，判决驳回万海公司的诉讼请求。案件受理费255105元，由万海公司负担。

万海公司上诉称：1、请求撤销大连市中级人民法（2016)辽02行初90号《行政判决书》，发回重审或依法改判。2、诉讼费用由区政府及办事处承担。事实和理由：1、一审判决认定事实错误。首先，万海公司与办事处签订协议的时间是2012年4月28日，一审判决认定为2011年4月28日认定事实错误。其次，一审判决对万海公司与区政府及办事处协商一致达成的货币+土地置换补偿方式未予查明，属于认定事实不清。第三，一审法院脱离“征收补偿”这一背景解读《协议书》第八、第九、第十条，既认定“区政府以向规划部门、土地储备部门出具函件的行为履行了协议”，又武断认定该三条约定内容不属于区政府法定职责，进而认定该三条内容无效，属于认定事实错误。万海公司的诉求是要求区政府履行《协议书》中约定的土地房屋征收补偿义务，而不是要求区政府以自己的名义直接为万海公司颁发土地使用权证书和缴纳土地出让金。区政府的职责是按约履行补偿协议，不需要以区政府是不是办理土地出让的职能部门、是否具备直接缴纳土地出让金的主体资格为前提条件。事实上，案涉土地已经交由万海公司实际使用多年，区政府为了履行《协议书》中第八、九、十条，先后多次向规划部门、土地储备部门出具函件为万海公司协调办理案涉土地使用权。区政府通过协调相关行政部门以及承担土地出让金等方式履行协议，不超越职权，也不违反行政法的规定。一审法院故意曲解法条内容，无视事实和法律，严重违反了公平公正原则，应予纠正。一审法院驳回万海公司关于重建费主张的理由前后矛盾，且与事实不符。2、《协议书》中的6800万元补偿款，其性质并非重建费、实际上重建费应为11066.1万元，之所以仅主张4266.1万元，是迫于高额诉讼费的压力而不得不放弃自己的合法权益，并非认可区政府支付的6800万元包含了重建费或就是重建费。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对被征收人的补偿包括：“（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”事实上，《协议书》中约定的6800万元补偿款，远远不足以弥补万海公司的上述三项损失，更谈不上对重建费的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”既然一审法院和区政府都认为6800万元补偿款就是对万海公司全部损失的补偿，就应当由区政府提供评估报告予以证明，否则应视为举证不能，从而支持万海公司的主张。3、一审法院认定区政府不是办理房屋及土地登记的职能部门，故万海公司要求区政府按照房屋及土地现状为万海公司办理房屋及土地登记的诉讼请求没有法律依据。区政府部分征收了万海公司的土地和房屋，使得万海公司对于剩余部分的土地和房屋至今无法自行申请办理权属登记。既然区政府的征收行为导致万海公司失去了曾经合法拥有的土地使用权和房屋所有权凭证，就理应帮助万海公司取得现有房屋及土地的登记，以维护万海公司的合法权益。

本院审理期间，区政府提出案涉土地性质已经改变规划用途，不再用于汽车4S店用地，无法通过挂牌出让的方式向万海公司提供案涉土地。经本院释明，万海公司变更诉讼请求如下：1、请求判令区政府及办事处按照法院委托评估价值（以委托日作为评估基准日），以货币方式整体征收申请人位于大连市甘井子区华北路769号现有全部地上建筑物（含附着物及附属设施、设备）及生产设备；2、请求判令区政府及办事处按照法院委托评估价值（以委托日作为评估基准日），支付位于大连市甘井子区华北路769号东侧3000平方米宗地的征收补偿款，并以评估价值为基数自2013年2月6日起按人民银行同期同类贷款基准利率支付资金占用期间的利息直至款项付清之日止；3、请求判令区政府及办事处全部履行完毕第1项、第2项金钱给付义务后，万海公司再予履行腾退义务；4、请求判令区政府及办事处赔偿案涉3000平方米宗地未置换给申请人造成的各项经济损失，暂计算至2019年6月14日，合计人民币29754418.22元（详见附件I一附件4：损失明细）；5、请求判令区政府及办事处承担本案一审、二审诉讼费、评估费等全部案件费用；6、请求依法追究区政府及办事处相关责任人因读职、滥用职权造成案涉3000平方米宗地未置换给申请人的相关法律责任。

区政府答辩称：1、一审判决认定协议第八、九、十条无效是正确的。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国建筑法》第七条规定：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。根据上述法律规定，土地使用权应通过出让方式取得，区政府无权将土地直接确认给万海公司使用。建设工程规划许可证及施工许可证应由建设单位依法申请，规划、施工许可证的申请义务不在区政府，审批部门也不是区政府，协议第八、九、十条约定违反了上述法律规定，也超越了区政府的职权，一审判决认定协议第八、九、十条无效是正确的。2、一审判决驳回万海公司要求区政府支付4266.1万元重建费用是正确的。区政府做出的《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》，作为要约已失效，万海公司以该函为依据要求区政府给付重建费用是错误的。万海公司与办事处签订的《协议书》中没有约定重建费用，而且约定6800万元为对万海公司拆迁的全部补偿费用；万海公司收取了6800万元，无权要求另行支付重建费。3、一审判决驳回万海公司要求区政府为其办理房屋及土地登记是正确的。根据《房屋登记办法》和《土地登记办法》的规定，区政府不是办理房屋登记及土地登记的机构，万海公司不依法向登记机构提出申请，要求区政府为其办理登记没有任何依据。综上，请求维持一审判决。

办事处的答辩理由与区政府一致。

本院经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。另查明，一审查明事实中“2011年4月28日，办事处作为甲方，与丙方万海公司签订了协议书”中的签订协议时间“2011年”应为“2012年”，一审存在笔误，本院予以更正。

本院认为：本案系履行征收补偿协议之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼，属于行政诉讼受理范围。根据双方的诉辩意见，本案二审的争议焦点是协议第八、九、十条的效力及协议部分不能履行的法律后果。

关于区政府是否系适格被告问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，2012年4月28日协议书的签订主体是万海公司和办事处，区政府及房屋征收部门不是签订协议的一方当事人，但根据2012年2月6日区政府向万海公司出具的甘政便字[2012]8号《关于大连万海汽车销售有限公司维修车间土地置换的承诺函》的内容以及协议签订后区政府向规划部门、土地储备部门出具函件，协助万海公司办理相关规划用地手续等行为，可以认定办事处事实上是受区政府委托具体实施动迁工作，并与万海公司签订协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的机关是被告”的规定，区政府是本案的适格被告。故一审法院将区政府、办事处确定为本案适格被告并无不当。

关于协议第八、九、十条的效力问题。首先，协议第八、九、十条是双方真实意识表示，是在平等自愿的基础上签订的，不存在胁迫、重大误解等情形，也不存在损害国家利益、公共利益的情形。其次，在协议第八至十条中，区政府承诺为万海公司置换国有商业用地并保证在一年内办理土地出让、规划、施工等全部建设手续，支付土地出让费用，协调相关执法机关保证万海公司4S店建设。虽然，区政府没有办理土地出让、规划、施工审批的法定职权，也不是行政执法机关，不能直接为万海公司办理相关审批手续并保障施工建设。但其为实现市政工程建设项目顺利进行，与万海公司签订协议，承诺支付土地出让费用，并协调相关职能部门为万海公司办理土地出让、规划、施工等审批手续，并不违反法律规定，且具有可操作条件。该宗土地已经交付万海公司使用的实际情况及2014年8月6日大连市规划局作出《储备用地规划批复》，充分证明在当时的条件下区政府为万海公司置换国有商业用地是可以实现的。第三，由区政府为万海公司置换商业用地并支付土地出让金等费用是区政府征用万海公司部分厂区应当支付的对价，属于征收补偿的内容，与区政府是否有办理土地出让、规划、施工等审批手续的职能无关。故本院对协议第八、九、十条的效力予以确认。一审关于协议第八、九、十条无效的认定于法无据，本院予以纠正。

关于协议能否继续履行问题。本案能否继续履行协议的关键点在于区政府承诺置换给万海公司的土地规划用途是否改变，是否能继续作为汽车4S店规划用地供地。二审审理期间，区政府提出案涉土地已经改变规划用途，不再用于汽车4S店用地，无法再通过挂牌出让的方式向万海公司提供案涉土地。经本院咨询大连市规划部门，答复为：根据大连市城市规划调整，该宗土地已经改变规划用途，不再作为汽车4S店供地。鉴于该宗土地的规划用途已经改变，继续履行协议，通过公开出让方式向万海公司提供汽车4S店用地已无可能，故，本院对万海公司请求继续履行协议的主张不予支持。

关于未能全部履行协议的责任及法律后果。首先，协议签订于2012年4月28日，协议约定区政府在一年内为万海公司办理土地出让、规划、施工等全部建设手续并支付土地出让费用，据此，区政府应及时履行协议约定的义务，但区政府在本案审理中并没有提交证据证明其没有按照约定履行义务非自身原因造成，也没有提交证据证明系万海公司的原因，故区政府应当对协议第八、九、十条没有履行负有责任。其次，因协议不能全部履行导致万海公司未能依协议取得商业用地进行必要的经营设施建设，导致企业生产经营受到严重影响，区政府应当对万海公司的实际损失承担赔偿责任。本院二审期间，万海公司对诉讼请求进行了变更，一审法院在案件发回重审后应当针对万海公司新的诉讼请求进行审查，依法保障当事人的合法权益。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：

一、撤销大连市中级人民法院（2016）辽02行初90号行政判决；

二、发回大连市中级人民法院重审。

审 判 长：康宪雷

审 判 员：武　江

审 判 员：徐桂伶

二Ｏ一九年七月十九日

法官：助理　李　鑫

书 记 员：鞠　林