是否构成行政不作为的审查

（新疆高院案例） 

裁判要旨：

本院认为，本案的争议焦点为宇虹铝业公司要求昌吉州政府出具安置补偿方案的诉讼请求是否成立。本案中，新疆维吾尔自治区发展改革委、自治区经信委印发的案涉《通知》于2015年9月30日下发，而宇虹铝业公司向昌吉州政府发送的《关于尽快出具昌吉宇虹铝业有限公司铝合金加工项目停建及善后安置方案的函》自认，宇虹铝业公司于2013年8月已经停建。《通知》虽将宇虹铝业公司列为应当停建的企业，但并未要求昌吉州政府履行安置补偿义务，其内容也未反映出昌吉州政府应向宇虹铝业公司做出任何补偿，故昌吉州政府并无向宇虹铝业公司出具安置补偿方案的法定职责。宇虹铝业公司上诉认为安置补偿方案是善后处理方案的一部分，该意见系对《通知》内容的错误解读，本院对此不予支持。因《通知》要求昌吉州政府向新疆维吾尔自治区人民政府报送善后处理方案，而非向特定的公民、法人和其他组织作出具体行政行为，故宇虹铝业公司认为其作为具体行政行为的相对人，有权要求昌吉州政府实施具体行政行为的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。根据一审查明事实，宇虹铝业公司案涉项目因《环境影响报告书》未获新疆维吾尔自治区人民政府审批通过而停建，且宇虹铝业公司未提供证据证明其建设和停产中产生的损失与昌吉州政府有因果关系，宇虹铝业公司主张其损失系昌吉州政府不作为，未按《通知》要求对其进行安置补偿而导致，该上诉理由不能成立

裁判文书：

新疆维吾尔自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）新行终78号

上诉人（一审原告）：昌吉宇虹铝业有限公司，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州奇台县城南金域新城****楼****。

法定代表人：顾永明，该公司董事长。

委托诉讼代理人：孟海霞，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：张长洋，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：昌吉回族自治州人民政府，住所地，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市延安北路iv>

法定代表人：金之镇，该州州长。

委托诉讼代理人：张丽梅，女，昌吉回族自治州司法局工作人员。

委托诉讼代理人：李永峰，男，昌吉回族自治州发展改革委科长。

上诉人昌吉宇虹铝业有限公司（以下简称宇虹铝业公司）与被上诉人昌吉回族自治州人民政府（以下简称昌吉州政府）不履行法定职责一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2020）新23行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人宇虹铝业公司的委托诉讼代理人孟海霞、张长洋，被上诉人昌吉州政府的委托诉讼代理人张丽梅、李永峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，2011年8月，宇虹铝业公司投资建设铝合金项目并办理项目相关手续，但该项目因其《环境影响报告书》未获新疆维吾尔自治区人民政府审批而停工。

2015年9月30日，新疆维吾尔自治区发展改革委、自治区经信委向伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、乌鲁木齐市等地州发展改革委、经信委，发布文件《自治区发展改革委、经信委关于印发<自治区贯彻落实《国家发展改革委工业和信息化部关于印发钢铁、电解铝、船舶行业违规项目清理意见的通知》工作方案>的通知》（以下简称《通知》），第三条规定“对国家明确不符合产业政策、准入标准、环保要求、布局规划等要求的项目，要停止建设。请你们及时向当地人民政府（行署）汇报，由当地人民政府（行署）按照《工作方案》要求，制定切实可行、操作性强的处理方案，于10月30日前报自治区人民政府审定。”该文件附件《工作方案》第二条第二款规定，宇虹铝业公司铝合金加工项目，经国家审查，能源消耗不符合铝行业规范条件，未能落实等量置换，必须停建，由昌吉州政府提出停建及善后处理方案报新疆维吾尔自治区人民政府审定。

2018年7月16日，宇虹铝业公司向昌吉州政府邮寄《关于尽快出具昌吉宇虹铝业有限公司铝合金加工项目停建及善后安置方案的函》，要求昌吉州政府按照《通知》尽快出具善后处理方案，补偿宇虹铝业公司实际损失2.8亿元。昌吉州政府至今未回复。宇虹铝业公司遂提起本案诉讼，请求判令昌吉州政府停止行政不作为行为，就其开发建设的铝合金加工项目限期出具安置补偿方案。

一审法院认为，本案争议焦点是昌吉州政府是否具有善后处理的法定职责，是否应向宇虹铝业公司出具安置补偿方案。

一、关于昌吉州政府是否具有善后处理的法定职责的问题。根据相关法律规定以及新疆维吾尔自治区发展改革委、经信委《工作方案》要求，昌吉州政府对宇虹铝业公司铝合金加工项目提出停建及善后处理方案并报自治区人民政府审定。昌吉州政府作为县级以上人民政府应当执行上级国家行政机关的决定或者命令，以及办理上级国家机关交办的其他事项。从新疆维吾尔自治区发展改革委、经信委的文件来看，是要求昌吉州政府对宇虹铝业公司提出停建及善后处理方案并报自治区人民政府审定。说明昌吉州政府应当具有这项法定职责。但昌吉州政府应当履行的职责是提出停建及善后处理方案，同时报自治区政府审定，而不是给其他单位。

二、关于昌吉州政府是否应向宇虹铝业公司出具安置补偿方案的问题。新疆维吾尔自治区发展改革委、经信委《工作方案》的文件中要求昌吉州政府对于宇虹铝业公司铝合金加工项目提出停建及善后处理方案并报自治区人民政府审定，且规定上报期限为2015年10月30日。该文件并未要求昌吉州政府向宇虹铝业公司出具停建及善后处理方案。宇虹铝业公司主张昌吉州政府停止行政不作为行为并就宇虹铝业公司开发建设的铝合金加工项目限期出具安置补偿方案的请求与新疆维吾尔自治区发展改革委、经信委文件中要求内容不相符。首先，文件要求的是善后及处理方案。其次，提出方案后报自治区政府审定，而不是给宇虹铝业公司。所以宇虹铝业公司的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。另，宇虹铝业公司涉案项目停建系因项目《环境影响报告书》未获新疆维吾尔自治区人民政府审批通过，而且宇虹铝业公司没有提供证据证明其建设和停产与昌吉州政府有直接因果关系。故昌吉州政府不应向宇虹铝业公司出具安置补偿方案。

综上，宇虹铝业公司的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宇虹铝业公司的诉讼请求。

宇虹铝业公司上诉称，一、根据新疆维吾尔自治区发展改革委、经信委的《工作方案》中载明，昌吉州政府具有提出停建及善后处理方案的法定职责，上诉人提出的“安置补偿方案”属于“善后处理方案”的一部分，二者为包含关系；二、上诉人是根据政府招商引资政策来疆投资建设电解铝项目，后因政府政策变化导致上述项目被责令停建，上诉人对此不存在任何过错，故昌吉州政府应当对2.3亿元各项投资支出提出补偿方案；三、昌吉州政府未依据新疆维吾尔自治区人民政府的要求履行其善后处理职责，导致上诉人合法权益受到侵害；四、本案被诉行政行为为昌吉州政府的行政不作为，上诉人的合法权益因不作为受到侵害，而非停建等事由，一审对此认定有误；四、国家发展改革委、经信委制定的清理意见是抽象行政行为，新疆维吾尔自治区发展改革委、经信委制定的《工作方案》属工作决定，明确要求各州对具体单位出台善后处理方案，属具体行政行为，符合行政诉讼受案范围，上诉人据此有权要求昌吉州政府履行相应职责。综上，请求判令昌吉州政府停止行政不作为行为，就上诉人开发建设的铝合金加工项目限期出具安置补偿方案。

昌吉州政府辩称，一、本案的争议焦点是昌吉州政府是否构成行政不作为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，昌吉州政府执行上级国家机关的决定和命令，受上级人民政府业务指导或领导，自治区发展改革委、经信委只能指导下级发展改革委、经信委，无权在其对下印发的业务指导文件中对昌吉州政府提出指令性要求。且没有法律规定昌吉州政府具有对停建项目制定处理方案的职权。故昌吉州政府不构成行政不作为；二、上诉人的诉请不符合行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。综上，请求驳回上诉，维持原判。

本院对一审法院查明的事实予以确认。

另查明，宇虹铝业公司向昌吉州政府出具的《关于尽快出具昌吉宇虹铝业有限公司铝合金加工项目停建及善后安置方案的函》中自述：“……2013年8月，该项目被政府叫停。”

本院认为，本案的争议焦点为宇虹铝业公司要求昌吉州政府出具安置补偿方案的诉讼请求是否成立。本案中，新疆维吾尔自治区发展改革委、自治区经信委印发的案涉《通知》于2015年9月30日下发，而宇虹铝业公司向昌吉州政府发送的《关于尽快出具昌吉宇虹铝业有限公司铝合金加工项目停建及善后安置方案的函》自认，宇虹铝业公司于2013年8月已经停建。《通知》虽将宇虹铝业公司列为应当停建的企业，但并未要求昌吉州政府履行安置补偿义务，其内容也未反映出昌吉州政府应向宇虹铝业公司做出任何补偿，故昌吉州政府并无向宇虹铝业公司出具安置补偿方案的法定职责。宇虹铝业公司上诉认为安置补偿方案是善后处理方案的一部分，该意见系对《通知》内容的错误解读，本院对此不予支持。因《通知》要求昌吉州政府向新疆维吾尔自治区人民政府报送善后处理方案，而非向特定的公民、法人和其他组织作出具体行政行为，故宇虹铝业公司认为其作为具体行政行为的相对人，有权要求昌吉州政府实施具体行政行为的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。根据一审查明事实，宇虹铝业公司案涉项目因《环境影响报告书》未获新疆维吾尔自治区人民政府审批通过而停建，且宇虹铝业公司未提供证据证明其建设和停产中产生的损失与昌吉州政府有因果关系，宇虹铝业公司主张其损失系昌吉州政府不作为，未按《通知》要求对其进行安置补偿而导致，该上诉理由不能成立，本院不予支持。

综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人宇虹铝业公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元（昌吉宇虹铝业有限公司已预交），由昌吉宇虹铝业有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长： 哈里木拉提

审判员： 张　　　玉

审判员： 倪　　　敏

二Ｏ二Ｏ年九月三十日

书记员： 郑　斯　尤