工作指挥部强拆法律后果的归属

（河南高院案例） 

裁判要旨：

本院认为：一、案涉房屋系北关区政府下设三垒新城筹建工作指挥部在组织实施征收张贺磊村案涉集体土地过程中被强制拆除，指挥部在没有与被上诉人达成安置补偿协议，也无证据证明其对航天泵业公司案涉房屋已安置补偿到位并征得其同意，也没有履行相应的法律程序的情况下，一审认定被诉强制拆除行为违法，并无不当。二、指挥部由上诉人北关区政府组织设立，涉案强拆行为的行为主体是三垒新城筹建工作指挥部，因该指挥部不具有独立的行政法人主体资格，其法律后果应由北关区政府承受。上诉人主张被诉强拆行为的责任主体为安阳中原高新区管委会，庭审中安阳中原高新区管委会的工作人员明确表明其指挥拆除是接受指挥部的指派，故安阳中原高新区管委会的强拆行为应由北关区政府承担法律后果。

裁判文书：

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）豫行终221号

上诉人（一审被告）安阳市北关区人民政府，住所地安阳市灯塔路166号。

法定代表人路录平，区长。

委托代理人许长青，安阳市关区人民政府工作人员。

委托代理人郭付周，安阳市关区自然资源局工作人员。

被上诉人（一审原告）安阳市航天泵业有限责任公司，住所地安阳市化工路北段（张贺磊村西头）。

法定代表人岳国民，执行董事。

委托代理人岳秀民，安阳市航天泵业有限责任公司经理。

上诉人安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）因安阳市航天泵业有限责任公司（以下简称航天泵业公司）诉其强制拆除房屋违法一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人许长青、郭付周，被上诉人航天泵业公司的委托代理人岳秀民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

安阳市中级人民法院一审审理查明：航天泵业公司系由原安阳市油泵厂改制成立，厂区位于安阳市东风路北段（原化工路北段张贺磊村西头），厂区内有房屋等建筑。2002年12月20日，航天泵业公司就其厂区土地取得安郊集用（2002）字第37号《集体土地使用权证》。该证载明的土地座落于张贺磊村西，土地所有者为安阳市郊区北郊乡张贺磊村委会，土地使用者为航天泵业公司，使用权类型为集体土地建设用地使用权，使用权面积11262.7平方米。2013年10月13日，河南省人民政府作出《关于安阳市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土（2013）1088号）。该批复载明：安阳市2012年度第四批城市建设用地经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函（2012）521号文件下达批复，同意实施转用并征收北关区张北街道办事处张贺磊村集体耕地7.0755公顷、园地0.4484公顷、林地0.8690公顷、其他农用地0.5484公顷。2013年11月27日，安阳市人民政府作出（2013）第12号《征收土地方案公告》，将上述批复所涉征收土地位置、面积、征收补偿标准等进行了公告。2020年6月11日，北关区政府作出（2020）第4号《关于征收土地补偿安置方案的公告》，将上述土地征收地块的补偿安置费用、支付对象和支付方式等进行公告。航天泵业公司的厂区位于上述土地征收范围之内。2020年7月10日，案涉房屋在航天泵业公司未与相关部门达成拆迁补偿协议，也未实际得到相应补偿安置的情况下，被强制拆除。

2013年4月26日，中共北关区委和北关区政府印发《关于成立平原路“新社区”项目建设指挥部的通知》（北文（2013）30号）。该通知载明：为贯彻落实区委、区政府关于强力推进平原路“新社区”项目的指示精神，全力做好“新社区”建设工作，确保该项目快速、稳步推进，经区委、区政府研究，决定成立平原路“新社区”项目建设指挥部。指挥部政委为北关区人民政府正县级调研员，指挥长为区委常委、常务副区长。指挥部下设三个综合工作组（张贺垒工作组系其中之一），三个工作组职责：按照时间节点，做好群众思想教育和政策宣传，配合拆迁丈量组做好各村的地亩核实、公示、核算补偿兑付等工作。航天泵业公司提供的航天泵业公司建筑物面积及现状表上加盖有安阳市北关区三垒新城筹建工作指挥部的印章。庭审中，北关区政府对安阳市北关区三垒新城筹建工作指挥部（以下简称指挥部）是否系其成立的临时机构不能确认，但未按法院要求在庭审后三日内就该问题提供书面意见。

安阳市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点有三个，一是北关区政府是否是本案的适格被告；二是被诉强拆房屋行为是否合法；三是航天泵业公司主张北关区政府承担本案鉴定费、代理费的请求是否应予支持。一、关于北关区政府是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，作出行政行为的行政机关是被告。通常情况下，法律行为以对外产生法律效力的行政文书所载行政主体为被告，事实行为以能够独立承担法律责任的行政主体为被告。对于事实行为无行政主体认可是其所为的，人民法院可根据该事实行为发生的背景、类型、目的等情况确认被告。本案中，对于案涉房屋位于张贺磊村被征收集体土地范围之内，且已经被拆除的事实，双方当事人均无异议。从北关区政府提供的（2013）第12号《安阳市人民政府征收土地方案公告》和（2020）第4号《安阳市北关区人民政府关于征收土地补偿安置方案的公告》等证据看，北关区政府是具体负责张贺磊村被征收集体土地安置补偿的主体航天泵业公司提供的其建筑物面积及现状表上加盖有指挥部印章，且将案涉房屋拆除符合征收土地工作的目的，在无行政主体认可对航天泵业公司案涉房屋实施强拆行为的情况下，依据上述事实，应推定北关区政府为该强拆行为的责任主体。北关区政府主张被诉强拆行为的责任主体为安阳中原高新区管委会，但其提供的进账单（回单）等证据不足以证明该主张，法院不予支持。二、关于被诉强拆房屋行为是否合法的问题。行政主体针对行政相对人作出行政行为时，应遵循正当、合法的程序。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被征收农民集体土地上的房屋所有权人只有在得到合理补偿并同意拆除，或已得到合理补偿但无正当理由拒绝交出土地的情况下，组织实施征收者才可以自行组织拆除或申请人民法院强制执行拆除该房屋。本案中，航天泵业公司案涉房屋系北关区政府在组织实施征收张贺磊村案涉集体土地过程中被强制拆除，但北关区政府无证据证明其就航天泵业公司案涉房屋已与航天泵业公司达成了安置补偿协议，也无证据证明其对航天泵业公司案涉房屋已安置补偿到位并征得航天泵业公司的同意，且在实际实施被诉拆除行为过程中，也没有履行相应的法律程序，故被诉强制拆除行为缺乏事实根据及法律依据，依法应确认违法。三、关于航天泵业公司主张北关区政府承担本案鉴定费、代理费的请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，双方当事人并未就相关事项向法院提出鉴定申请，不存在航天泵业公司诉称的鉴定费的事实，故航天泵业公司主张北关区政府承担本案鉴定费缺乏事实根据，法院不予支持。另外，本案航天泵业公司的委托代理人系其公司职工，并未委托律师或者其他法律工作者作为委托代理人，公司员工代理公司从事诉讼属履行职务行为，不应产生代理费用，且代理费不属于北关区政府实施被诉强拆行为对航天泵业公司房屋造成的直接损失，不属于行政赔偿的范围，故航天泵业公司主张北关区政府承担其委托代理人所产生的费用缺乏法律依据，法院亦不予支持。综上，航天泵业公司主张北关区政府强制拆除其案涉房屋行为违法的理由成立，对其该项诉讼请求法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决确认北关区政府2020年7月10日拆除航天泵业公司房屋的行政行为违法；驳回航天泵业公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由北关区政府安阳市北关区人民政府负担。

上诉人安阳市北关区人民政府不服一审判决，向本院上诉称，上诉人不是本案的适格被告。案涉房屋在“三垒棚户区改造项目”内，项目所在地为安阳中原高新区管理委员会。北关区人民政府发布了《安置补偿公告》，其中第四条规定园区管委会负责具体实施补偿及稳定工作。园区管委会向被上诉人转款的证据，足以证明管委会是具体的征收实施主体。项目指挥部系服务项目机构，其职能是服务项目，并非征收实施主体。本案应当通知高新区管委会作为第三人参加诉讼，一审法院未通知其参加诉讼。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求撤销一审判决，依法改判或发回继续审理。

被上诉人航天泵业公司答辩称，被上诉人使用的土地是集体土地，不适用《关于印发北关区农用地转用征收管理和土地补偿工作实施办法的通知》。被上诉人提供的航天泵业公司建筑面积及现状表和收款收据是对着指挥部的，指挥部是北关区政府成立的，不具有法人资格，故应当认定北关区政府为拆除主体。被上诉人从未与高新区管委会有过接触，该机关不是本案的适格被告。

本院经审理查明的事实与二审查明事实一致外，另查明，安阳中原高新区管委会属于北关区政府下设二级机构，与民航街道办事处是一个机构两块牌子。

本院认为：一、案涉房屋系北关区政府下设三垒新城筹建工作指挥部在组织实施征收张贺磊村案涉集体土地过程中被强制拆除，指挥部在没有与被上诉人达成安置补偿协议，也无证据证明其对航天泵业公司案涉房屋已安置补偿到位并征得其同意，也没有履行相应的法律程序的情况下，一审认定被诉强制拆除行为违法，并无不当。二、指挥部由上诉人北关区政府组织设立，涉案强拆行为的行为主体是三垒新城筹建工作指挥部，因该指挥部不具有独立的行政法人主体资格，其法律后果应由北关区政府承受。上诉人主张被诉强拆行为的责任主体为安阳中原高新区管委会，庭审中安阳中原高新区管委会的工作人员明确表明其指挥拆除是接受指挥部的指派，故安阳中原高新区管委会的强拆行为应由北关区政府承担法律后果。综上，上诉人北关区政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人安阳市北关区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长： 王　松

审判员： 万宗杰

审判员： 马传贤

二Ｏ二一年三月十八日

法官助理： 潘佳佳

书记员： 赵琛琛