是管委会收回土地使用权还是

与民事主体协议转让土地使用权？

（收回土地使用权系列案之三）

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一、基本案情

2002年11月18日，甲公司与乙县工业园区管理委员会（下称乙管委会）签订《投资协议书》，约定：甲方同意乙方使用区域内土地120亩，乙方缴纳省、市规费2.1万元/亩，使用年限50年。甲方负责乙方建设用地提供“五通一平”的条件。乙方权利义务为确保项目自开工之日起首年度内固定资产投入1500万元，于2003年4月28日前竣工投产，不得转让，否则报国土部门批准无偿收回土地。

2003年2月18日，甲公司与乙县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。

2011年4月18日，乙管委会（甲方）与甲公司（乙方）签订《协议书》：甲方按2.1万元/亩将乙方所用土地120亩全部收回；乙方的房产和附属物由甲乙双方共同委托有资质评估公司评估确定金额。待甲方将土地、房产和附属物拍卖后，甲方将土地、房产及附属物款项支付给乙方，并负责协调将乙方搬迁到工业集中区租赁厂房，自签订协议之日起4个月内须搬迁完毕。

2014年10月29日，某房地产评估有限公司根据甲公司、乙管委会的委托对甲公司房屋及附属物等进行评估，并作出《企业整体搬迁补偿评估报告》。

2014年11月18日，甲公司向乙县政府提交《关于请求收购甲公司的报告》，内容为：2011年政府提出回收企业土地及房产，工人已全部清算清退，所有设备已搬迁。现各方认可，经评估公司再次评估确认，请县政府兑付净回收款。

2014年12月28日，乙管委会与甲公司再次签订《协议书》：甲方收回乙方120亩土地，并按乙方原缴纳土地款进行结账；乙方房屋、附属物、机械设备搬迁补偿款等根据某评估公司已做出的评估进行结算，共21127228元。

2015年2月18日，甲公司和丙公司签订《土地使用权转让合同》，转让方为甲公司，受让方为丙公司，甲方拟将案涉土地的使用权转让给乙方，转让费用21127228元。同日，甲公司向乙县国土资源局递交《国有土地使用权转让审批表》，将案涉土地转让给丙公司。2015年3月9日，甲公司和丙公司签订《房屋买卖合同》，甲公司将案涉地块上建筑面积12000平方米的房屋转让给丙公司。2015年1月30日，丙公司办理了不动产登记证书。至2019年底，甲公司已领取房地产过户费用18000000元。

甲公司认为，丙公司是乙县人民政府全资投资公司，乙管委会回收国有土地使用权的行为违法，诉至法院，请求确认收回行为违法，并予以撤销。

 

二、法院裁判

1、一审法院认为，乙管委会虽与甲公司签订了《协议书》，但并非甲转移国有土地使用权的依据。相反，第三人丙公司通过土地转让和房屋买卖的方式取得案涉国有土地使用权。甲公司与乙管委会签订的协议书，没有对甲产生实际影响。综上，乙管委会不存在违法回收国有土地使用权的行为。此外，一审法院还认为本案已超过法定起诉期限。在第三人丙公司2015年1月30日取得不动产登记证书时，甲公司应当明知道案涉土地已经转移变更登记。该土地使用权转移登记行为即本案甲所述的违法回收行为。公司甲于2019年提起行政诉讼，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形，已经超过法定起诉期限的规定。

一审法院裁定，驳回甲公司的起诉。

甲公司不服一审裁定，提起上诉。

2、二审法院认为本案争议的焦点为，上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。

甲公司的土地系与第三人丙公司签订了转让合同进行了变更，属于上诉人与第三人平等主体之间的交易，属于民事法律关系范畴，并不存在被上诉人收回土地的行政行为。上诉人主张第三人系受被上诉人委托，但并未提供证据证明，即使上诉人观点成立，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款的规定，2015年5月1日前订立的协议应属民事协议，其诉讼该协议也不属于行政诉讼受案范围。故裁定驳回上诉，维持原裁定。

 

三、律师评析

杨应军律师评析：

本案是乙管委会收回土地使用权还是与民事主体协议转让土地使用权呢？

1、存在收回土地使用权之行为，是甲公司首先要证明的事项

甲公司认为，丙公司是乙县政府下属全资投资公司，丙公司与其签订协议的行为，本质上属于受政府委托行使收回土地的行为，属于行政诉讼审查范畴，而非法院认定的对甲公司未产生实质影响的行为。

从案件信息来看，乙管委会如要收回土地使用权，需报经国土部门批准，且甲公司是与乙国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，因此乙管委会直接收回土地使用权确属违法。本案中，乙管委会与甲公司就收回案涉土地使用权，先后签订了多份《协议书》，如果事情到此结束，乙管委会的收回行为存有争议。但最终，甲公司是与丙公司签订转让协议，向丙公司转让土地使用权和房屋所有权，并未发现有收回土地使用权之行政行为。

因此，甲公司应当提供证据证明与丙公司就案涉土地及房屋的转让是受乙县政府或乙国土资源局、乙管委会的委托。否则，应当承担举证不能的法律后果。

 

2、就2015年5月1日前的行政协议不能提起行政诉讼吗？

（1）若甲公司证明了丙公司是受行政机关委托而与甲公司签订的相关转让协议，则该转让协议性质应属行政协议。鉴于该转让协议签订的时间在2015年5月1日之前，就该协议纠纷是否可提起行政诉讼亦颇有争议。

本案中，二审法院即认为2015年5月1日前订立的协议应属民事协议，甲公司即使诉讼该协议也不属于行政诉讼受案范围。

（2）《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”这里规定的是2015年5月1日订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释，并未规定这类协议不能提起行政诉讼。

本案所涉法律行为发生当时，法律并未明确规定这类协议关系及其履行产生的纠纷属于民事案件，尽管该类协议在前述法律及司法解释实施前，因具备民事合同的部分特征存在通过民事诉讼进行救济的情况，但法律及司法解释并未将该类纠纷排除在行政诉讼范围之外。《行政诉讼法》修订及相关司法解释的颁布实施，并不影响对类似协议关系主体、权利义务关系等要素和协议性质的认定。

本案中，甲公司若有证据证明丙公司的行为是受乙县相关行政机关委托而签订的话，法院应将案件作为行政案件受理。