安徽高级法院企业行政判例  

收回国有土地使用权的主体审查

（所选判例，仅供探讨，不代表本号观点）

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

   代理的行政案件涉及各级地方政府，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等），已出版专著如下：

   一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

    另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

www.bjxzls.com

裁判要旨：

二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，针对案涉国有土地使用权的收回，淮南市人民政府于2020年5月13日作出淮府秘〔2020〕31号《关于依法收回谢家集区新型功能产业基地范围内两宗国有土地使用权的批复》，并于同年6月4日作出第72号《研究推进新型功能材料产业基地和宏泰钢铁二期特钢项目建设工作会议纪要》，该会议纪要第二条明确由谢家集区政府完成原钢铁厂、毛纺厂的征迁工作。同年6月17日，谢家集区政府亦召开专题会议，并形成《会议纪要》，委托望峰岗镇政府作为案涉项目的征迁实施主体。因此，涉案国有土地使用权收回的征迁责任单位为谢家集区政府，望峰岗镇政府系谢家集区政府委托的具体实施单位。故，谢家集区政府应对望峰岗镇政府实施拆迁工作所产生的法律后果负有相应责任，一审判决认定谢家集区政府系案涉违法强拆行为的共同责任承担主体和共同适格被告，并无不当。

裁判文书：

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）皖行终221号

上诉人（一审被告）淮南市谢家集区人民政府，住所地淮南市谢家集区平山路，统一社会信用代码11340404MB1845654M。

法定代表人陈海涛，该区政府区长。

被上诉人（一审原告）淮南市民德有机肥有限公司，住所地淮南市××（淮南钢铁厂院内），统一社会信用代码91340400ＭＡ2ＭＱＤＵＮ70（1-1）。

法定代表人储世鹏，该公司总经理。

委托代理人万会昌，安徽昌淮律师事务所律师。

委托代理人顾婧斐，安徽昌淮律师事务所实习律师。

一审被告淮南市望峰岗镇人民政府，住所地淮南市谢家集区望泉路，统一社会信用代码11340404003059294A。

法定代表人闪坤，该镇政府镇长。

委托代理人王献超，安徽舜耕山律师事务所律师。

淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢家集区政府）因淮南市民德有机肥有限公司（以下简称民德公司）诉其及淮南市望峰岗镇人民政府（以下简称望峰岗镇政府）行政强制一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2020）皖04行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

民德公司向一审法院起诉称：其经国家工商部门依法登记成立了淮南市民德有机肥有限公司，位于淮南市××（淮南钢铁厂院内），系淮南市谢家集区2016年招商引资项目单位。其与淮南市聚源燃料有限责任公司留守处签订了租赁期限自2019年12月5日至2022年12月6日止的场地租赁合同。之后原告完成了设备安装、厂房翻修、输配电设施的建设和废弃已久的相关基础设施的修整和扩建，并按照市环保局要求办好了环评所需一切手续。但是由于被告一的长期推诿和拖延，致使原告公司环评陷入长期停止状态，项目无法实施，职工处于失业状态，给公司造成巨大经济损失。2020年7月，被告一以淮南市人民政府召开的专题会议内容为依据，以原告公司厂房涉嫌环保不达标为由决定由被告二具体实施对原告公司厂房进行强制拆除。2020年8月17日，两被告在没有取得任何合法房屋征收决定的手续，没有履行任何法定程序，也没有向原告出示任何合法强拆前提下，组织人员擅自强制拆除了原告的合法厂房，原告多次报警也无人理会。根据法律规定，在规定的期限内未搬迁的，谢家集区政府及望峰岗镇政府应当依法申请人民法院依法执行决定书决定的拆迁工作，而不能自行或者委托第三人的工作人员进行强拆，此行为违法。即使被征收人没有证据证明是两被告具体实施了强拆行为，但其作为征收主体，在不能够证明不是其实施强拆行为的情况下，推定其为强拆主体。原告认为，自己的公司依法成立并经过登记注册，其财产权益及合法经营权均应当依法受到法律保护。被告谢家集区政府及望峰岗镇政府以环保、安全等生产手续未通过，至今不具备生产条件为借口，在没有任何房屋征收决定手续及履行任何法定强制拆除程序的前提下擅自决定组织人员将原告的公司厂房强行拆除、夷为平地的行为严重违背了国家《行政强制法》的法律规定，导致原告的财产权益遭受到了严重损害。为此，原告依据《行政诉讼法》有关规定提起诉讼。请求1、依法确认两被告于2020年8月对原告的行政强制拆除行为违法；2、判令两被告承担本案全部诉讼费用。

一审法院审理查明：民德公司系谢家集区招商引资企业，望峰岗镇政府亦就其投资的望峰岗生态肥项目报谢家集区发改委立项备案。2016年12月5日，民德公司与淮南市聚源燃料有限责任公司留守处签订《场地租赁合同》，约定民德公司租用淮南市聚源燃料有限责任公司所属望峰岗型煤厂（望峰岗北路铁厂内）的场地投资建厂。后民德公司在该场地进行了设备安装、厂房翻修、输配电设施的建设及相关基础设施的修整和扩建。因新型功能材料产业基地和宏泰钢铁二期特钢项目建设需要，淮南市人民政府于2020年5月13日向淮南市自然资源和规划局作出《关于依法收回谢家集区新型功能产业基地范围内两宗国有土地使用权的批复》（淮府秘〔2020〕31号），同意收回包括淮南市企业资产经营公司（原淮南市聚源燃料有限责任公司地块）在内的两宗国有土地使用权，并言明收回土地相关事宜由该局会同谢家集区政府负责。民德公司租赁的望峰岗型煤厂场地亦在收回范围内。淮南市人民政府2020年6月4日第72号《研究推进新型功能材料产业基地和宏泰钢铁二期特钢项目建设工作会议纪要》第二条明确由谢家集区政府完成原钢铁厂、毛纺厂的征迁工作。6月17日，谢家集区政府亦召开专题会议，并形成《会议纪要》，载明由谢家集区政府委托望峰岗镇政府作为宏泰二期项目征迁实施主体。7月8日，淮南市聚源燃料有限责任公司通知民德公司三个月内搬出并移交租赁场地及附属物。7月24日，淮南市人民政府国有资产监督管理委员会向谢家集区政府发出《关于对淮南市民德有机肥有限公司租赁淮南市聚源燃料公司留守处望峰岗煤场解除租赁合同有关情况的函》，言明民德公司在租赁场地投资了基础建设、购买设备，并进行了安装。8月14日，望峰岗镇政府向民德公司发出《告知书》，言明根据市政府的批复，现对燃料公司望峰岗型煤厂所在地块地面附属物进行拆除，因你公司在该地块上有相关设备和设施，请三日内对相关设备和设施自行拆除，逾期结果自付。2020年8月15日，望峰岗镇政府在未进行催告并作出书面强制执行决定的情况下，组织人员对该地块包括民德公司厂房、设备和基础设施在内的附属物进行了拆除。民德公司认为该强制拆除行为侵害了其权益，故提起本案诉讼，请求判如所请。

另查明：2020年6月14日，望峰岗镇政府（甲方）与淮南市企业资产经营有限公司（乙方）签订《拆迁补偿协议》，约定以评估结论作为钢铁厂地块房屋及附属物的补偿依据，甲方将扣除零星居民补偿费后剩余的668.75万元补偿款一次性支付乙方，乙方则在协议签订之日起22个工作日内完成评估结果以外物资的搬迁工作，将拆迁范围内的房屋、附属物及场地交付甲方拆除。

再查明：2020年7月31日、8月10日，望峰岗镇政府、民德公司等相关单位就民德公司的搬迁和补偿问题进行了两次协商，但未达成协议。谢家集区政府、望峰岗镇政府也未向民德公司作出补偿决定。

一审法院认为：行政机关作出行政行为，应当认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定并送达当事人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，民德公司租赁原淮南市聚源燃料有限责任公司的场地建设生态有机肥项目，并进行了厂房翻新、设备安装等一系列投入。在租赁合同期限内，因新型功能材料产业基地和宏泰钢铁二期特钢项目建设需要，淮南市人民政府将该地块的国有土地使用权予以收回，并确定谢家集区政府为该地块征迁主体。对此，谢家集区政府作为责任主体理应按照“先补偿、后搬迁”的程序妥善解决民德公司的撤场问题，但其并未严格履行法定程序组织实施，而将相应征迁事宜交由望峰岗镇政府具体办理。望峰岗镇政府在实施征收过程中已然知晓民德公司在案涉区域租赁场地筹办企业的事实，却未与其签订征收补偿协议，或向其作出征收补偿决定，亦不依法履行书面催告程序并作出书面强制执行决定，便迳行将民德公司的相应设施设备予以强制拆除，显然违反了法定程序。谢家集区政府虽将拆迁事宜“委托”给望峰岗镇政府，但该行为并非行政诉讼法意义上的委托，不能摆脱其主体责任，故其亦应当就望峰岗镇政府违法实施的行政强制行为承担责任。虽望峰岗镇政府辩称已和淮南市企业资产经营公司签订了《征收补偿协议》、其对涉案地块附属物的拆除系“协议拆迁行为”，却未提供证据证实该补偿协议内容包括了民德公司诉称的项目，故该《征收补偿协议》与本案争议的强制拆除行为无关，该院对其上述辩解意见不予采纳。

综上，原告民德公司要求确认被告谢家集区政府、望峰岗镇政府涉案强制拆除行为违法的诉请能够成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告淮南市谢家集区人民政府、淮南市望峰岗镇人民政府于2020年8月15日强制拆除原告淮南市民德有机肥有限公司厂房、设备及基础设施的行政行为违法。案件受理费50元，由被告淮南市谢家集区人民政府、淮南市望峰岗镇人民政府承担。

谢家集区政府上诉称：1.本案系收回国有土地使用权的行为，不是征收行为。依据《土地管理法》第五十八条之规定，进行土地收回，收回部门应为原国土部门，即现在的自然资源和规划局。之所以上述文件规定收回土地相关事宜由该局会同谢家集区政府负责，是因为上诉人的属地原则进行配合。因此，本案中的收回程序不适用土地征收程序。2.本案因原告在案涉地块上存在违法的设施、设备，并在期限内未自行拆除，并提出不符合法律规定的巨额赔偿要求，后由望峰岗镇政府强制拆除，上诉人未组织、实施、参与强制拆除行为。此外，本案是具体的强制拆除行为，与行政征收行为不是一个法律关系。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回明德公司对其的诉讼请求。

望峰岗镇政府答辩称：1.本案系收回国有土地使用权的行为，不是征收行为，本案中的收回程序不适用土地征收程序。2.答辩人的行为是依约实施的合法行为。淮南市聚源燃料有限公司原使用的土地系国有划拨土地，2020年5月经市政府批准收回该宗国有土地使用权，其是具体实施单位，并于同年6月22日与该土地使用权人签订了《拆迁补偿协议》，对关于回收土地上的所有房屋、附属物等事宜作出约定，后其委托专业拆迁机构将该场地内相关建筑物、附属物拆除。其完全是履行拆迁补偿协议的约定实施的合法的拆除行为，没有实施案涉行政强制拆除行为。3.民德公司不享有该回收国有土地合法使用权，同时也不享有该回收国有土地上合法建筑物、附属物所有权。同时淮南市聚源燃料有限责任公司留守处也没有权利将该场地租赁给民德公司使用。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回民德公司的诉讼请求。

民德公司向一审法院提交以下证据：

证据一、原告单位营业执照、法定代表人身份证明，证明原告的诉讼主体身份。

证据二、项目备案通知，证明原告系谢家集区发改委正式审批备案的项目。

证据三、场地租赁合同，证明原告是合法租赁涉案场地，合同中详细约定了租赁范围、租赁期间等条款。

证据四、淮南市政府专题会议纪要，证明谢家集区政府及望峰岗镇政府仅仅依据市政府专题会议就决定解除原告的租赁合同并进行拆除工作，并无房屋征收决定。

证据五、望峰岗镇政府告知书，证明被告区政府及镇政府在没有房屋征收决定及补偿协议的情况下即作出了强拆决定。

证据六、现场照片，证明两被告强拆原告厂房现状，并非原告自行拆除。

证据七、原告公司资产明细台账，证明原告公司被强制拆除后，给原告的固定资产造成的实际损失。

证据八、报警电话记录，证明被告强拆之时，原告曾报警处理。

证据九、淮南市人民政府第72号专题会议纪要，证明1.涉案土地的征收工作，淮南市委、市政府均决定由谢家集区政府负责实施；2.被告谢家集区政府系涉案国有土地征收主体。

证据十、淮南市谢家集区经信委（2016）38号文件及文书处理批文，证明1.原告租赁的土地是经过区政府××经信委租赁使用；2.原告对涉案场地系合法使用。

证据十一、淮南市国资委2020年7月7日文件，证明1.原告与淮南市聚源燃料公司留守处之间的场地租赁关系的合法性得到市级人民政府职能部门的认可；2.原告对涉案场地使用的合法性。

证据十二、2020年7月8日淮南市聚源燃料公司留守处通知，证明原告对涉案被告征收的国有土地上的房屋、机器设备、设施及附属物享有合法权属。

证据十三、淮南市国资委2020年7月24日文件，证明1.原告系被告区政府招商引资企业；2.租用场地系被告区政府及市政府职能部门协调租赁，使用权具有合法性；3.原告建厂基础设施、设备等投资1100万元，损失严重；4.被告政府违背双方拆迁初步意见内容，既未支付补偿款，也未共同选择评估即违法拆除。

谢家集区政府向一审法院提交以下证据：

证据一、统一社会信用代码，证明其身份情况。

证据二、淮府秘[2020]31号文，证明收回案涉地块的依据。

证据三、拆迁补偿协议，证明1.望峰岗镇政府与市企业经营公司达成拆迁补偿协议；2.原告不属被征收人。

证据四、场地租赁合同，证明该租赁合同应属无效合同。

证据五、谢发改[2016]71号项目备案批复，证明该批复已超过有效期限。

证据六、告知书，证明望峰岗镇依法向原告告知其违法建设及被拆除的事宜，并限期自行拆除。

望峰岗镇政府向一审法院提交以下证据：

证据一、统一社会信用代码，证明答辩人诉讼主体资格。

证据二、淮南市人民政府文件（淮府[2005]26号），证明1.淮南市聚源燃料有限公司资产经营权一律由市政府收回，授权市企业资产经营有限公司经营；2.各出中心企业留守处及其主管部门要认真做好国有资产的管理，确保国有资产的安全完整，并积极配合市企业资产经营有限公司做好资产的处置工作；3.各部门、各单位、各出中心企业一律不得擅自处置（出租、出借、转让、转换、自行组织生产等）出中心企业资产。凡由市财政资金安置下岗职工的出中心企业的土地、房产、设备等资产，未经市企业资产经营有限公司同意，市国土资源、房地产等部门不得办理相关变更手续，擅自处置的一律无效。

证据三、皖（2018）淮南市不动产权第0039355号，证明该土地证确认的66728.82平方米国有土地使用权人是淮南市企业资产经营有限公司。

证据四、淮南市人民政府（淮府秘[2020]31号文）淮南市人民政府转发关于依法收回谢家集区新型功能材料产业基地范围内两宗国有土地使用权的批复，证明市政府已于2020年5月13日批准收回原淮南市企业资产经营公司所属的国有土地使用权，相关事宜由是自然资源和规划局和谢家集区政府负责。

证据五、拆迁补偿协议及支付补偿费用凭证，证明望峰岗镇政府已签订协议并支付补偿费用，望峰岗镇政府拆除该地块上的房屋及其他构筑物是合法的。

证据六、拆迁工程施工合同，证明答辩人从企业资产公司接受移交后委托专业拆迁机构在公证员见证下进行拆除。

证据七、谢家集区政府2020年6月18日会议纪要，证明区政府安排镇政府来做工作。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为：一、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，望峰岗镇政府在强制拆除民德公司的相关建筑前，未提供证据证实其与淮南市企业资产经营公司签订的《征收补偿协议》包括民德公司诉称的项目，未履行催告及作出书面强制执行决定等程序，没有详细告知民德公司有陈述权、申辩权、申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利。故不论民德公司的案涉厂房等设施是否系违法建设，该强制拆除行为在程序上违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，原审法院确认该强制拆除行为程序违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以确认。

二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，针对案涉国有土地使用权的收回，淮南市人民政府于2020年5月13日作出淮府秘〔2020〕31号《关于依法收回谢家集区新型功能产业基地范围内两宗国有土地使用权的批复》，并于同年6月4日作出第72号《研究推进新型功能材料产业基地和宏泰钢铁二期特钢项目建设工作会议纪要》，该会议纪要第二条明确由谢家集区政府完成原钢铁厂、毛纺厂的征迁工作。同年6月17日，谢家集区政府亦召开专题会议，并形成《会议纪要》，委托望峰岗镇政府作为案涉项目的征迁实施主体。因此，涉案国有土地使用权收回的征迁责任单位为谢家集区政府，望峰岗镇政府系谢家集区政府委托的具体实施单位。故，谢家集区政府应对望峰岗镇政府实施拆迁工作所产生的法律后果负有相应责任，一审判决认定谢家集区政府系案涉违法强拆行为的共同责任承担主体和共同适格被告，并无不当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。谢家集区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人淮南市谢家集区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长： 王玉圣

审判员： 蒋春晖

审判员： 安　翔

二〇二一年三月十九日

法官助理： 王春玲

书记员： 陈维为