从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度

杨应军律师

近日，在丁加强不服贵州省人民政府驳回行政复议申请行政诉讼一案中，贵州省人民政府副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉，引发舆论广泛关注，网友纷纷点赞，表达支持，也有人对此持不同意见，认为是在做秀。

陈副省长依法出庭应诉，对于行政机关落实负责人出庭应诉制度具有积极的推动作用。从这一点而言，任何期望中国法治建设不断进步的人士当然是持肯定态度的。有媒体报道称这是全国首例副省长出庭应诉的行政案件，如果属实，就意味着绝大部分的省级政府还没有负责人出庭应诉，这无疑是令人失望的。本文就从这一案件说开去，谈谈被诉行政机关负责人出庭应诉制度，权作引玉之砖。 

一、被诉行政机关负责人出庭应诉制度的确立及基本含义

在我国，行政诉讼这个高大上的名字一向被俗称为民告官。自古以来，民就不与官“斗”。新中国成立后，在很长一段时间内，也没有建立起真正的行政诉讼制度，行政纠纷主要是通过行政机关的内部机制处理。自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，行政诉讼被“立案难、审理难、执行难”所深深困扰。在涉及行政纠纷时，看多了社会现实的民众，更多的没有走进法院而是选择踏上了漫漫上访之路，极端事件亦时有发生，法治建设依然任重道远。

立意于破解行政诉讼的三大难题，2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）取得了诸多重要成果，其中之一就是在法律上确立了被诉行政机关负责人出庭应诉制度，即该法第三条第三款所规定的，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

为便于操作，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对这一款作了进一步解释，行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。由此可以看出，被诉行政机关负责人出庭应诉制度至少包括如下几层意思：

1、被诉行政机关负责人出庭应诉是法定义务，只有在不能出庭的特殊情况下，才可以委托行政机关相应的工作人员出庭。

2、被诉行政机关负责人是指正职负责人和副职负责人。以前倡导的行政首长出庭制度，在实践中存在诸多实际困难，无法有效落实，立法机关因此将出庭的负责人放宽到副职负责人，折衷也从侧面反映了我国行政诉讼之难。

3、不能出庭的，才可委托相应工作人员出庭。

行政官员事务繁多，哪些才属于“不能出庭”的事由呢？法律没有明确，司法解释目前也未阐明，国务院亦无规定，急待进一步落实。

行政机关负责人不能出庭的理由，需向法庭作出解释和说明。不能出庭的负责人只能委托本机关的相应工作人员。如省长不能出庭的，应当委托省政府法制机构工作人员出庭，而不能委托下面的市政府、县政府的工作人员出庭。

4、被诉行政机关负责人出庭的，还可以委托两名以下的诉讼代理人，这里的代理人可以是律师，也可以是本机关的工作人员。

二、被诉行政机关负责人出庭应诉的现状

《行政诉讼法》修改一年多来，各地被诉行政机关负责人应诉制度的落实情况不尽相同，有的地方做得不错，但总体上不尽如人意。

1、《行政诉讼法》修正实施以来的一年多时间内，从笔者所代理的各地行政诉讼案件（主要涉及土地）来看，行政机关负责人出庭应诉占的比例仍然很低。有一次，当事人问我某某市长会不会出庭，我还没说话，他就自顾自地说肯定不会来，新闻报道的都是做做样子给老百姓看的，结果当然是他猜对了。当媒体还在把官员出庭应诉当新闻报道的时候，正说明了该制度还没有落到实处，什么时候哪个官员因为没有出庭应诉而受到责任追究上了新闻，那才是《行政诉讼法》得到了良好实施、行政机关负责人出庭应诉制度落到了实处。

《行政诉讼法》在确立被诉行政机关负责人出庭应诉制度时，已充分考虑到了官员的公务繁忙问题，放宽了出庭人员的限制。行政机关负责人出庭的仍然在少数，往往并非是因为公务繁忙，其实依法出庭，接受法庭的监督应该是更重要的公务活动。行政机关负责人不出庭，更多的是觉得丢面子、怕老百姓责难、在我国进法院还得过安检，这与平常把车直接开进法院调研完全是两种画风、还有万一在庭上说错了话或者案件败诉，由此引发的责任问题，可不是小事，等等。因此，我们看到媒体报道的负责人出庭的往往是副职，而且很多情况下是原告的理由明显不充分，又或者是可以协调甚至已经协调好走走程序的（前述贵州丁加强案不在评论之列），也就是说案件的结果比较清楚、明了，行政机关负责人压力不大。

出庭应诉制度虽然是被诉行政机关负责人的法定义务，但对于不依法出庭的，应否和如何追究责任，目前没有可操作的制度保障，因此并无行政机关负责人出庭应诉的强制驱动力。当然，有的地方出台了被诉行政机关负责人出庭应诉制度的细化规定，但大多是在《行政诉讼法》修正之前，为贯彻落实国务院2004年3月22日印发的《全面推进依法行政实施纲要》而制定的，虽然是细化的规定，但在具体操作上仍然不甚理想。

2、不仅是被诉行政机关负责人无主动出庭应诉的动力，法院在这方面的审查也缺乏力度。

自《行政诉讼法》修正以来代理的行政诉讼案件中，我几乎每宗案件都要对被诉行政机关的出庭人员提出异议。有的法院对此很不以为然，甚至认为律师胡搅蛮缠，而实际上这是遵守法律、尊重法庭。

（1）去年因代理一宗数百亩土地的征收案件，我在某直辖市某中院开庭，被诉直辖市政府派了两名法制办的工作人员出庭，我当即向法庭提出异议。审判长笑着解释说，某市长因外事活动，不能出庭，已向法庭提交了书面说明。我说某市长是参加什么外事活动？法庭是否核实过？某市长不能到庭，副市长还有好些位了，他们是否也不能出庭？法院的传票可是早早送达给被告了。再有出庭的两位，只是代表某市政府，也没有市长或副市长的授权委托书啊？审判长面无表情地来了句，我不跟你辩论。审判长作为裁判者，必须中立、公正，不跟律师辩论当然是对的，但审查出庭人员是否符合法律规定，可是你的职责啊。在最后的判决书中，法院并未对此进行评判，但支持了我方的诉讼请求，判决该直辖市人民政府败诉。

（2）也因代理一宗土地案件在东部某中院开庭，被诉的是当地某县政府。当我对县政府的出庭人员提出异议时，审判长问我说的是什么意思，我只得将《行政诉讼法》第三条第三款复述一遍，但审判长仍然没有明白，旁边的主审看不下去了，跟审判长耳语了一番。最后，审判长满脸严肃地说，各地情况不一样，我们院是这样掌握的，不需要县长或副县长出庭。我就纳了闷了，明明县长、副县长是不遵守法律，不尊重法庭，不来连个说明也不给，审判长咋还那么坚定地为藐视法庭的县长、副县长开脱起来呢？

（3）各地法院在对待被诉行政机关负责人出庭应诉制度方面的态度有很大不同，有做的差的，不按法律规定办的，当然也有执行得相对不错的。

我在重庆某中院开庭时，我对被告某县政府的负责人未出庭提出疑问时，合议庭对此进行了评议，决定继续开庭，异议事项等庭后合议庭讨论决定。在目前情况下，法庭如此处理，算是符合程序要求。

三、对完善被诉行政机关负责人出庭应诉制度的几点建议

目前，《行政诉讼法》确立的被诉行政机关负责人出庭应诉制度还处在急需落实的阶段，制度的功能还远远没有发挥出来，需要制定细化的保障制度。笔者以为，可以考虑从如下几个角度进行规范：

1、确定被诉行政机关负责人“不能出庭”的范围，特殊情况下，可向法院申请延期开庭。

对于哪些情况属于法律意义上不能出庭的情形，应当予以明确。

《国务院组织法》规定，“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人”，但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未明确地方政府负责人的职数，导致省级政府负责人一正六副至一正九副不等，有的市、县政府有十多个副市长、副县长，地方政府部门副职亦不在少数。可见行政机关负责人的人数还是很可观的，说不能派个人出庭应诉，这不太符合情理。从现实情况来看，被诉行政机关负责人不能出庭的情况其实是极少的，再说在特殊情况下，还可以向法院申请延期开庭来保障行政机关负责人出庭应诉，但延期开庭申请只准予被诉行政机关一次，以免成为新的行政诉讼难题。

2、将行政机关负责人出庭应诉制度具体化

比如规定行政机关负责人出庭应诉采取轮班制，轮流出庭，落实到人，行政首长应当带头起表率作用。在具体操作中，可以灵活处理，如甲负责人因特殊公务，可以由乙负责人出庭，下次待轮到乙负责人出庭时，再由甲负责人出庭，如果甲仍然不能出庭，则可由丙负责人出庭，以此类推。

也可以考虑设置专职负责人出庭应诉，比如由主管法制的副职负责人专职出庭应诉。当然有的情况正职负责人基于各种考量乐意出庭的，那应当大大地鼓励。在该专职负责人不能出庭时，则应当由其他负责人代为出庭。

3、对未依法出庭的负责人予以责任追究，对依法出庭的则纳入晋升考评加分项。

 在明确和细化了被诉行政机关负责人出庭应诉制度后，必须规定不依法出庭的将根据具体情形追究不同的法律责任，否则就是一纸空文。不定期公开处罚行政机关负责人不依法出庭的案例，对其他人予以警示。只有真正对行政机关负责人的自身权益产生切实影响，才能促使其主动出庭，主动学法、守法，提高依法行政素养。

行政机关负责人不出庭应诉，往往给民众带来“权大于法”的印象，负责人出庭能够有效消除这些不良影响并拉近与辖区民众尤其是弱势群体间的距离，也有利于解决行政案件所涉及的实际问题，做到案结事了。同时，负责人出庭应诉对于展现行政自信，树立行政权威，提高民众对行政事务的配合度也是有着非常积极而正面的影响，其效果远远大于空洞的宣传和说教。

在依法行政中，行政机关负责人的意志起着重要的作用。因此对于行政机关负责人依法出庭的，应当制定适当的奖励措施，同时在晋升考核时，考虑将此作为加分项纳入。

4、人民法院可采取司法建议等方式，敦促行政机关负责人主动出庭。

对于不依法出庭应诉的行政机关负责人，人民法院可向其上级行政机关发出司法建议书，也可在法院的工作报告或新闻发布会中予以通报，通过行政压力和舆论压力促使行政机关负责人转变，从而在全社会形成行政机关负责人主动出庭应诉，接受司法审查的良好氛围，进一步树立司法权威，推进我国法治建设不断进步。

无疑，被诉行政机关负责人出庭应诉制度是基于良好的愿景，经过精心设计的，但好的制度关键也是落实，尽快出台相关的配套措施，是当务之急。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，明确“行政机关要支持人民法院受理和审理行政案件，保障公民、法人和其他组织的起诉权利，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作。要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。”，为进一步落实被诉行政机关负责人出庭应诉制度指明了方向。相信随着配套措施的建立，我国的行政诉讼制度又将前进一大步，公民对行政机关的监督力度将不断加强，依法行政将得到有效落实。对此，我们拭目以待。