最高法判例：无证据证明行政机关对行政协议作出单方行为，不宜适用起诉期限制度

裁判要点

1.司法实践显示行政协议案件在较长时间内已被作为一类行政案件受理。由于行政协议兼具公法性和私法性的双重属性,且由于行政诉讼起步较晚，司法实践亦显示存在将此类案件作为民事案件受理的做法。但不宜据此认定此类案件专属民事诉讼受案范围，毕竟行政诉讼和民事诉讼涉及的主要是人民法院内部的审判工作分工。在公民、法人或其他组织已选择行政诉讼途径，当地法院又对民事审判和行政审判的相关业务分工并不明确的场合，人民法院应作为行政案件予以受理，而非拒之门外。

2.起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要，原因是一体适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性。对于行政机关基于高权行政，单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。当无证据证明行政机关行使权力就行政协议作出单方行为时，法院适用起诉期限制度构成适用法律错误，依法应予纠正。

3.对行政诉讼的适格被告作出专门规定的主要目的是实质救济提起诉讼的公民、法人或其他组织的合法权益，避免启动无益的诉讼程序，根本化解行政争议。这要求受诉人民法院依职权主动而为。若经告知而变更为正确被告的，则受诉人民法院依法可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。如此便可使诉讼能力不足的公民、法人或其他组织避免立案受理程序周折。实际上，这种情形根本上仍可归类为无事实根据，即所列错误被告并没有作出被诉行政行为。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再105号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：***，男，1945年2月14出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区人民办曙光村**。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区东风大街**院。

负责人：李曙升，该区人民政府代区长。

委托诉讼代理人：王宇，陕西省渭南市临渭区人民街道办事处主任。

委托诉讼代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民街道办事处。。住所地：陕西省渭南市临渭区东风大街**

法定代表人：王宇，该街道办事处主任。

委托诉讼代理人：仇万娥，陕西华山律师事务所律师。

再审申请人***因诉陕西省渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）、陕西省渭南市临渭区人民街道办事处（以下简称临渭区人民办）行政协议一案,不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终373号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月11日组织询问后，于2019年12月20日作出（2019）最高法行申10972号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

陕西省渭南市中级人民法院一审查明：因滨河大道工程延伸段项目的需要，临渭区政府对***所在临渭区人民办曙光村五组部分村民房屋实施拆迁。2010年4月14日，渭南市临渭区滨河大道延伸段拆迁安置工作指挥部受渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部的委托，与***签订了《渭南市临渭区滨河大道延伸段项目拆迁安置补偿协议》（以下简称为《补偿协议》），协议约定***选择产权置换的补偿方式，其中第四条约定：安置住房总面积为377.58平方米；乙方付给甲方差价为人民币62024元；地；地下室面积486平方米，金额31629元；代收费用21158元。该协议已履行完毕。三份房屋安置卡中有代收费用明细，包括天然气安装费、维修基金、契税、房产过户费、测量费、房产证工本费等，各项费用合计21158元。***于2014年7月拿到协议后，认为协议中的地下室及代收费用等价款收取错误，以临渭区政府、临渭区人民办为被告向该院提起诉讼，请求：1.判令被告退还契税693元，房产过户费2689元；2.判令被告退还未按规定收取的维修基金2736元；3.判令被告退还重复收取的地下室款31629元，代收费用21158元。

一审法院认为，***对《补偿协议》约定的部分条款不服，起诉要求退还相关款项，因该协议的甲方为渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部，并非行政机关，该协议是两个平等民事主体之间签订的民事协议，故本案不属于行政案件的受案范围，对***的起诉应予驳回。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2017）陕05行初78号行政裁定，驳回***的起诉。

***不服，提起上诉。

陕西省高级人民法院二审查明：（一）2008年7月23日，渭南市人民政府第59次《专项问题会议纪要》第一条第一项载明：同意在（渭南）市建设局、市城投公司提出的18个新开项目的基础上，增加滨河大道绿化带等项目。2008年7月29日，渭南市人民政府第64次《专项问题会议纪要》第一条载明：原则同意临渭区政府制定的老城区综合改造一期滨河大道工程征地拆迁安置方案。2009年2月23日，《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》载明：（渭南）市人民政府决定实施老城区综合改造一期滨河大道工程，临渭区政府负责该工程征地拆迁安置工作。第二条载明：临渭区政府批准成立的临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部，具体组织实施滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作。“渭南市临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部”在该安置方案尾部落款处加盖了公章。2010年4月14日，渭南市人民政府第23次《专项问题会议纪要》第一条载明：继续加大拆迁力度和进度，临渭区政府4月30日前完成滨河大道拆迁。2010年4月14日，***签订了《补偿协议》。该制式协议首部表述为，甲方：渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部，法定代表人处空白；受委托单位：渭南市临渭区滨河大道延伸段拆迁安置工作指挥部，法定代表人张宏志和经办人王保喜均签名。该制式协议尾部落款处载明，甲方处的名称（签章）、法定代表人、委托代理人处均空白；受委托拆迁单位：加盖“渭南市临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部”公章，法定代表人张宏志和经办人王保喜、惠平武签名；乙方是***签名。（二）***于2016年10月28日向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求包括本案诉讼请求，涉及多个不同性质的行政行为。后***申请撤诉，分别另行起诉后分别立案。一审法院于2017年4月21日作出（2016）陕05行初207号行政裁定，准许***撤回起诉。2017年5月22日，***向一审法院提起本案诉讼。（三）该院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致，予以确认。

二审法院认为，（一）关于***所诉《补偿协议》是行政协议还是民事协议，是否为行政诉讼受案范围的问题。一审诉讼时仍然生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”在二审庭审调查中，并无渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部委托渭南市临渭区滨河大道延伸段拆迁安置工作指挥部签订拆迁安置补偿协议的授权委托书。又据2009年2月23日形成的《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》,滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作由临渭区政府负责，临渭区政府又批准成立了临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部，具体组织实施滨河大道工程延伸段征地拆迁安置工作。故《补偿协议》是行政协议，不是民事协议，属于行政诉讼受案范围。临渭区人民办旧城改造拆迁工作指挥部是临渭区政府批准成立的临时性机构，不能独立承担法律责任，故临渭区政府是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定并未以该法实施日期为标准区分2015年5月1日之前或之后的土地房屋征收补偿协议案件性质。《中华人民共和国行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往，或因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》新的规定作出裁判。《补偿协议》虽然签订于2015年5月1日之前，但***在2015年5月1日后依法起诉，仍应依据该项规定作为行政案件受理。（二）关于***对《补偿协议》部分条款不服，提起行政诉讼，是否超过法定起诉期限的问题。***于2010年4月14日先签订了《补偿协议》，但直到2014年7月才拿到《补偿协议》，并领取了安置房钥匙。至此，***已经知道《补偿协议》的具体内容。***于2016年10月28日提起行政诉讼，请求退还多收取的相关费用，超过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项的规定，***的起诉超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，应当裁定驳回。一审裁定虽然存在适用法律错误情形，但裁定驳回起诉结果正确。对一审裁定的结果，予以维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

***向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，发回重审；判令给付违法收取的契税693元，违法收取的房产过户费2689元，违规收取的维修基金2736元，重复收取的代收费用21158元，重复收取的地下室款31629元，共计58905元；判令给付契税、房产过户费、维修基金、代收费用、地、地下室款的迟延履行金利息2014年7月12日起至判决给付58905元之日止的同期银行贷款利息）。主要事实和理由为：（一）临渭区政府负责滨河大道延伸段拆迁安置工作，临渭区人民办是临渭区政府确定的滨河大道延伸段拆迁安置工作的具体实施人。其与临渭区人民办于2010年4月14日签订了《补偿协议》，于2014年7月12日拿到该协议和安置房钥匙。就协议中出现的安置房款、代收费用、契税、维修基金等问题与临渭区人民办协商未果。其按协议第九条的规定，向渭南仲裁委员会申请仲裁。渭南仲裁委员会经审查，以“仲裁事项不符合法律规定，不符合受理条件”为由不予受理，于2014年11月5日送达。随后其于2016年10月28日向一审法院提起诉讼。一审法院以其提出的诉讼请求涉及多个不同性质的行政行为，应当分别立案，准予其撤诉。其于2017年5月8日提起本案诉讼，并未超过2年法定起诉期限。其找临渭区人民办协商、申请渭南仲裁委员会仲裁都属于非因自身原因耽误起诉期限，故被耽误的时间不应计算在起诉期限内。（二）在二审法院的庭审中，对于是否超过起诉期限在法庭上并未提及，并未让当事人就是否超过2年起诉期限提供证据质证和答辩，剥夺了其依法起诉的权利。（三）在一审法院开庭中，其提供了未超过2年起诉期限的证据：渭南仲裁委员会送达回证、2016年10月28日的《行政起诉状》、一审法院诉讼收费票据等材料。其与临渭区政府、临渭区人民办就是否超过起诉期限也各自做了陈述。（四）临渭区政府、临渭区人民办应退还契税、房产过户费、维修基金、代收费用和地下室款。

临渭区政府向本院提交意见，请求驳回***的再审申请，维持二审裁定。主要事实与理由为：（一）二审法院以***的起诉超过起诉期限且无正当理由为由，驳回上诉、维持一审裁定正确。1.本案中，***与拆迁人渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部签订《补偿协议》的时间是2010年4月14日，***拿到《补偿协议》及安置房钥匙的时间是2014年7月12日。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，若对该协议不服，则2年起诉期限的最后起诉时间应该是2016年7月12日。***于2016年10月28日起诉，已超过最长2年的起诉期限。***认为应从渭南仲裁委员会送达不予受理通知书的2014年11月5日起算错误。2.其在一、二审答辩状及代理词中提出已过起诉期限，请求依法驳回***的起诉及上诉。二审开庭时，主审法官总结的本案第二个争议焦点就是起诉是否超过起诉期限。当事人对此均有举证。3.依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条的规定，二审法院对一审裁定存在的问题予以纠正，作出“驳回上诉，维持原裁定”的终审裁定正确。（二）本案不属于行政案件受案范围。1.《补偿协议》的拆迁人是渭南城投公司老城区基础设施综合改造项目部，其并非拆迁人。拆迁人是取得拆迁许可证的企业，行政机关只是对房屋拆迁补偿工作实施监督管理。本案只能适用《城市房屋拆迁管理条例》。2.对《补偿协议》不服，只能提起民事诉讼。《补偿协议》约定了仲裁的争议解决办法。其没有作出行政裁决，提起行政诉讼的前提不存在。依照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，***也无权提起行政诉讼。***不能依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项提起行政诉讼。（三）***申请再审已过六个月的申请期限，应依法驳回其再审申请。（四）***提出的返还契税693元等诉讼请求没有事实与法律依据，应依法驳回其再审申请。

临渭区人民办向本院提交的意见与临渭区政府的意见一致。

在再审程序中，***与临渭区政府、临渭区人民办并未对二审法院查明的本案事实提出异议。对二审法院查明的事实，本院予以确认。另查明：邮寄送达二审裁定的时间显示为2019年1月19日，***于2019年6月20日向本院申请再审。该事实有本院《来访接待情况登记表》在卷佐证。

本院认为，再审申请人***对二审法院裁定维持一审法院驳回其起诉的裁定不服向本院申请再审，未超过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十条规定的六个月的申请期限。本案现阶段的核心问题为再审申请人对再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办提出的起诉是否符合法定起诉条件，尚不涉及再审申请人起诉时所提诉讼请求是否应予支持的问题。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该项规定系2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》所增加。尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。行政协议系行政机关的一种行政活动方式。同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。本院于2004年1月14日下发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》所附“行政行为种类”第十二项即为“行政合同”。司法实践显示行政协议案件在较长时间内已被作为一类行政案件受理。由于行政协议兼具公法性和私法性的双重属性,且由于行政诉讼起步较晚，司法实践亦显示存在将此类案件作为民事案件受理的做法。但不宜据此认定此类案件专属民事诉讼受案范围，毕竟行政诉讼和民事诉讼涉及的主要是人民法院内部的审判工作分工。在公民、法人或其他组织已选择行政诉讼途径，当地法院又对民事审判和行政审判的相关业务分工并不明确的场合，人民法院应作为行政案件予以受理，而非拒之门外。本案并无证据证明存在就案涉建设项目获发拆迁许可证的主体，亦无证据证明存在实际从事拆迁补偿安置工作的民事主体。从再审被申请人临渭区政府因案涉项目建设需要拆迁再审申请人所在的曙光村五组部分村民房屋及渭南市人民政府相关《专项问题会议纪要》《滨河大道工程延伸段征地拆迁安置实施方案》及《补偿协议》的签字盖章等事实看，再审被申请人临渭区政府系行使行政权力对案涉房屋实施拆迁，《补偿协议》的签订系为履行相应的补偿安置义务而为，故二审法院认定《补偿协议》为行政协议及属于行政诉讼受案范围于法相符。

起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要，原因是一体适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性。再审申请人提起本案诉讼时尚属有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”此即意味着，对于行政机关基于高权行政，单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，再审申请人提起本案诉讼系认为再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还。本案并无证据证明再审被申请人临渭区政府或临渭区人民办行使权力就《补偿协议》作出单方行为。二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误，依法应予纠正。

再审申请人提起本案诉讼所列被告为临渭区政府、临渭区人民办。再审被申请人临渭区政府应为《补偿协议》的履行承担法律责任，为适格被告自属当然。再审申请人对再审被申请人临渭区人民办提出的起诉是否符合法定起诉条件大体涉及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第三项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定。通常认为，提起诉讼需有事实根据主要是要求存在被诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于对行政行为进行合法性审查的规定决定了该种起诉条件需优先审查。若所列作为被告的行政机关具体特定、可以识别，则就满足了“有明确的被告”的要求。但行政诉讼还有进一步的要求，即《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条（修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条）关于正确被告的规定。随之，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款（《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款）规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项（《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项）规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”。对行政诉讼的适格被告作出专门规定的主要目的是实质救济提起诉讼的公民、法人或其他组织的合法权益，避免启动无益的诉讼程序，根本化解行政争议。这要求受诉人民法院依职权主动而为。若经告知而变更为正确被告的，则受诉人民法院依法可移送有管辖权的法院，亦可自行审理。如此便可使诉讼能力不足的公民、法人或其他组织避免立案受理程序周折。实际上，这种情形根本上仍可归类为无事实根据，即所列错误被告并没有作出被诉行政行为。若一审法院未以错列被告且拒绝变更为由认定不符合法定起诉条件，则二审法院不宜采用，宜以无事实根据为由，原因是在一审法院立案受理之后便产生诉讼系属，二审程序中难以变更被告，亦难以移送管辖。本案中，再审被申请人临渭区人民办并非《补偿协议》的相对方，亦无证据证明该办应为《补偿协议》的履行承担法律责任，该办作为被告参加诉讼无益于救济再审申请人的合法权益。再审申请人对之提出起诉缺乏事实根据。一审法院裁定驳回再审申请人对再审被申请人临渭区人民办的起诉正确；驳回对再审被申请人临渭区政府的起诉错误，依法应予纠正。

综上，基于本案现有证据，***对临渭区人民办提出的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定；对临渭区政府提出的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项（《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项）规定的负面情形。一审法院裁定驳回***起诉的处理结果部分不当，二审法院适用法律部分有误，维持一审法院裁定驳回***起诉的处理结果亦有不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，第八十九条第一款第一项、第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销陕西省高级人民法院（2018）陕行终373号行政裁定；

二、维持陕西省渭南市中级人民法院（2017）陕05行初78号行政裁定驳回***对陕西省渭南市临渭区人民街道办事处起诉的部分；

三、撤销陕西省渭南市中级人民法院（2017）陕05行初78号行政裁定驳回***对陕西省渭南市临渭区人民政府起诉的部分；

四、指令陕西省渭南市中级人民法院对***对陕西省渭南市临渭区人民政府提出的本案诉讼请求继续审理。

审判长　　李纬华

审判员　　华　伟

审判员　　夏建勇

二〇二〇年五月二十九日

书记员　　韩　岐