本文围绕许昌某置业有限公司与郏县政府、郏县东城街道办事处之间的土地开发补偿纠纷展开梳理。案件焦点集中于垫资参与土地前期开发后未能获得土地使用权的企业，能否依据审计报告主张更高补偿，以及政府会议纪要、信访处理意见的法律效力如何认定。通过剖析法院裁判逻辑，旨在为类似政企合作项目中的法律风险防范提供参考。

最新房屋征收补偿著作 2025年9月 法律出版社约稿

一、基本事实

2013年，郏县国土资源局委托郏县东城街道办事处征收某地块。许昌某置业有限公司（下称某公司）在此过程中垫付了土地补偿、房屋征迁等费用，并缴纳了契税、耕地占用税共计300万元，还支付了测绘、设计等前期费用。郏县相关部门曾对该公司拟开发的“枫蓝国际”（后改称“常青藤”）项目进行审批，县规划委员会亦原则通过其规划方案。

然而，该地块于2018年以公开挂牌方式出让。某公司虽递交竞买申请，却因未按时缴纳保证金而丧失资格，地块由他人竞得。为核算其前期投入，东城街道办事处委托会计师事务所进行审计。2018年12月出具的审计报告显示，截至2018年11月30日，该公司项目拆迁支出及资金成本合计约3920.91万元。

此后，郏县有关部门对审计结果进行审核。2019年11月，郏县政府通过《县长办公会议纪要》决定，同意返还该公司垫付费用2029.03876万元。2021年，某公司相关人员就补偿问题信访，东城街道办事处出具《信访事项处理意见书》，明确了付款安排，来访人员签收并注明“同意”。随后，郏县政府通过东城街道办事处陆续支付，截至2022年4月13日，2029万元已全部付清。

2025年1月，某公司提起诉讼，要求郏县政府、东城街道办事处支付其主张的剩余款项及利息合计约3674.67万元。

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二、判决文号（如需了解本案详情，请务必查阅判决书原文，以原文为准）与争议焦点

一审案号：（2025）豫04行初4号（河南省平顶山市中级人民法院）

二审案号：（2025）豫行终506号（河南省高级人民法院）

一审争议焦点包括：

1、郏县政府、东城街道办事处是否为本案适格被告；

2、某公司与郏县政府之间就案涉土地开发是否成立行政协议；

3、某公司诉请支付剩余款项及利息的依据是否成立，即应依据审计报告金额，还是《信访事项处理意见书》及《县长办公会议纪要》确定的金额；

4、本行政协议案是否已超过诉讼时效。

三、一、二审情况

一审法院认为，某公司主张的土地使用权出让行政协议因缺乏对出让面积、年限、价款等实质性条款的磋商，且土地出让依法须经公开竞价程序，故协议并未成立。某公司未缴纳保证金导致未能竞得土地是直接原因，但郏县政府的前期行为使其产生信赖利益，双方均有过错。东城街道办事处系受托实施征迁，非协议当事人。对于补偿依据，法院认为《信访事项处理意见书》经公司相关人员签收同意，且郏县政府已按此支付完毕全部款项，应视为双方就补偿达成合法有效协议，对双方均有约束力。某公司在款项付清数年后又提起诉讼，缺乏依据，其于2025年1月提起本案诉讼也超过了三年诉讼时效。一审判决驳回某公司的全部诉讼请求。

二审中，某公司、郏县政府、东城街道办事处均提起上诉。河南省高级人民法院经审理，查明的案件事实与原审一致。

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四、二审法院裁判理由

河南省高级人民法院认为：

1、关于责任主体及适格被告问题。郏县政府和东城街道办均主张自己并非本案适格被告。

首先，郏县政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，县级以上人民政府是土地征收的责任主体。郏县政府全程参与案涉项目审批、费用核算、款项拨付决策等关键环节，其通过《县长办公会议纪要》〔2019〕42号作出返还补偿费用的决定，系案涉款项支付的最终决策主体，并非单纯的“指导行为”。因此，郏县政府主张并非适格被告无事实和法律依据。

其次，东城街道办作为本案共同被告亦无不当。根据查明的事实，因本案中各方当事人并未签订书面行政协议，缺乏以合同相对人确定相应主体的明确依据。按照2013年7月15日郏县国土资源局出具〔2013〕15号《委托书》，由郏县国土资源局作为委托人，委托东城街道办征收案涉地块，就该宗地块的土地补偿、安置补助、青苗补偿等事宜具体协商并予以补偿。结合东城街道办在此后对某公司反映事项的所承担的具体处理职责，原审将东城街道办作为本案共同被告不违反法律规定。

2、案涉项目补偿已履行完毕，某公司再主张按照评估结果予以补偿，不应得到支持。

首先，本案欠缺依照行政协议主张相应权利的事实基础。从原审查明的事实来看，郏县政府认可某公司参与案涉项目的前期征收的实施并支付了部分费用的事实，但双方并未就土地征收所发生费用的承担以及土地使用权出让等事宜达成书面协议，也未就某公司无法取得土地使用权时如何处理进行约定。原审法院基于国有建设用地使用权出让应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式出让的规定，认定双方就案涉土地使用权未成立并无不当。某公司在土地挂牌出让时未按规定缴纳竞买保证金导致其丧失竞买资格而未能依法议得该宗土地使用权，继而无法进行相应房地产开发。但某公司对案涉项目支付了部分应由政府承担的土地征收补偿费用及其他资金，已经事实上造成了损失。郏县政府也认可应予相应补偿。本案实质上是基于政府的相关承诺所给予的补偿。

其次，某公司就案涉项目应获取的补偿已履行完毕。在某公司提出补偿请求后，郏县政府要求郏县财政局委托第三方河南金豫会计师事务所有限公司对某公司前期资金投入及其相关费用进行审计，审计结果为某公司为该项目拆迁补偿支出及资金成本合计39209112.25元。审计报告结论作出后，郏县财政局、自然资源局、房征办、东城街道办及某社区等相关单位进行审核后汇报郏县政府，郏县政府对某公司垫付案涉项目费用进行审核，并以《县长办公会议纪要》〔2019〕42号对审核结果进行确认：“同意依法返还经评估审核后某公司垫付的征迁补偿群众费用2029.03876万元。”

该会议纪要实质上是郏县政府作为行政机关作出的补偿决定。对上述会议纪要确定的补偿数额，某公司于2021年6月21日在涉及案涉项目损失补偿问题的《信访事项处理意见书》上签署同意意见，此应视为双方就案涉项目的损失补偿数额、支付期限等问题达成了一致意见，对双方均具有约束力。截至2022年4月13日，郏县政府将上述补偿款2029万元向某公司支付完毕。

在郏县政府已按照该信访处理意见将补偿款项全部支付完毕近3年后，某公司又于2025年1月提起诉讼请求支付土地拆迁、补偿款36746709.81元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。某公司主张王**并非信访事项的原始信访人，无明确书面授权，其无权代表某公司签字的问题，结合王**与某公司法定代表人雷**的特殊身份关系（夫妻关系），以及某公司在后续长达数年内未对该处理意见及据此支付的2029万元款项提出异议，并已实际全部接收款项的事实。其否认王**的代理身份没有事实依据。某公司要求郏县政府继续支付剩余款项及承担逾期付款利息主张不能成立。

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五、裁判结果

驳回上诉，维持原判（驳回某公司及郏县政府、城东街道办的上诉请求）

六、维权提示

本案对参与政府项目前期投资的企业具有重要警示意义：

1、企业进行房地产开发，必须通过“招拍挂”等法定公开竞价程序合法取得国有建设用地使用权。任何形式的“口头承诺”“先投资后拿地”均存在法律风险，企业不能以参与前期工作、垫付费用为由，主张必然获得土地使用权。

2、在与政府合作过程中，尤其是涉及重大利益的事项，应尽可能签订书面协议，明确双方权利义务、投资性质、费用承担、退出机制及违约责任等关键条款。

3、对于政府出具的审计报告、会议纪要、处理意见等文件，应认真审阅其性质和法律效力。审计报告通常仅为参考，而非最终支付依据。对政府作出的补偿决定或双方达成的处理方案，若不同意应及时、明确提出异议，并通过法律途径寻求救济。一旦签收同意并接受履行，可能被视为达成合意。

4、对于行政争议，应密切关注法定起诉期限，及时主张权利，避免因超过诉讼时效而丧失胜诉权。

在类似纠纷中，需准确识别作出相关行政行为、承诺或决定的行政机关，以及具体实施委托事务的部门，以确定正确的诉讼主体。另外，投资者应引以为戒，将合规意识和契约精神置于首位。

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