我对《行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》的意见

司法部于2025年8月4日发布关于《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》公开征求意见的通知，就其起草的《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》，向社会公开征求意见。

《行政复议法》于2023年9月1日修订，2024年1月1日起实施。该法的修订，试图改变之前的行政争议解决困局，即由所谓的“大信访、中诉讼、小复议”变为“大复议、中诉讼、小信访”的良性局面。为配合《行政复议法》的落地，《行政复议法实施条例》的修订被提上日程。在此情况下，司法部起草了《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》。

作为长期代理行政案件的律师，抽时间撰写了个人意见，赶在出差前的8月30日以邮件方式发给了司法部。限于时间及学力，我的意见错漏难免，请大家指正。

关  于

《中华人民共和国行政复议法

实施条例（修订征求意见稿）》之

意    见

司法部：

作为一名行政律师，现就《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》【下称《意见稿》】提出意见如下：

一、建议将《意见稿》第三条中“行政复议人员”中的“人”字去掉，将该条中的“能力”修改为“人员”

第三条  各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关行政复议机构依法办理行政复议事项，依照有关规定配备、充实、调剂行政复议人员，根据工作需要配备行政复议辅助人员，保证行政复议机构的办案能力（人员）与工作任务相适应。

修改理由：

（一）“人员”一词更多的是代表多个个体，行政复议人员一词按通常的理解包括行政复议员和行政复议辅助人员等。

“人员”一词在行政复议法中被明显错误运用，如该法第五十条第三款规定，“听证由一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。”“一名”后应是“行政复议员”而不能是代表多个个体的“行政复议人员”，否则语义重复。

《意见稿》对“行政复议人员”的概念进行了修正，无疑是正确的。也正因为如此，应一以贯之，将《意见稿》中应用的“行政复议人员”修改为“行政复议员”。

（二）行政复议案件大量增加，办案人员不足成为问题，影响行政复议功能的实现。但办案能力需要逐步累积，并不能通过增加人员即可保证，因此目前能够确保的应是办案人员能够与案件数量相匹配。

二、建议《意见稿》第四条第一款第三项“审理行政复议案件，拟定行政复议决定”中的“拟定”修改为“拟订”

第四条  行政复议机构依照行政复议法和本条例的规定，履行下列职责：

......

（三）审理行政复议案件，拟定(拟订)行政复议决定；

......

修改理由：

《行政复议法》第六十一条规定，“行政复议机关依照本法审理行政复议案件，由行政复议机构对行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义作出行政复议决定。”

可见，行政复议机构对行政复议决定只有提出意见之权，而无决定之权。“拟定”虽用于文件报批前，但该词着意于定，含不可更改之意，而行政复议机关对行政复议机构草拟的行政复议决定审查后，如有不同意见则行政复议机构需修改，有些案件还需要集体讨论并根据讨论意见决定是否要求行政复议机构修改。

因此，用“拟定”不符合行政复议法的规定及客观实际，也会进一步淡化行政复议机关对行政复议的参与度，不利于解决行政争议。

三、建议《意见稿》第五条第一款删除“及本条例”

 第五条 行政复议法及本条例规定的行政复议人员，是指在行政复议机构中专职从事行政复议工作的行政复议员。

修改理由：

同本意见第一条，即《意见稿》对“行政复议人员”的概念进行了修正，应一以贯之，将意见稿中应用的“行政复议人员”修改为“行政复议员”，即本条例中将不单独使用行政复议人员一词。

四、建议将《意见稿》第二十三条中的“派出机构、内设机构”修改为“内设机构、派出机构”

第二十三条行政机关设立的派出内设机构、内设派出机构或者其他组织，以自己名义作出行政行为，有法律、法规、规章授权的，该机构或者组织为被申请人；没有法律、法规、规章授权的，设立该机构或者组织的行政机关为被申请人。

 修改理由：

符合由内到外的文字表达顺序。

另，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的表述亦为“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织”。为了便于使用，建议调整。

五、建议将《意见稿》第二十六条第一款第五项中的公告期限明确为三十日，即在“自公告规定的”之后增加“三十日”。

（五）行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的三十日期限届满之日起计算；

 修改理由：

 根据《行政复议法》第八十八条的规定（行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，本法没有规定的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》关于期间、送达的规定执行。）及《民事诉讼法》第九十五条的规定（受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达。），明确公告送达的时间为三十日，避免因公告规定的时间不是三十日而产生不必要的纠纷。

六、建议将《意见稿》第四十三条中的“两名”修改为“三名”

第四十三条 行政复议机关审理行政复议案件，应当由两三名以上行政复议员参加。适用简易程序的，可以由一名行政复议员审理。

修改理由：

虽然《意见稿》规定由两人以上审理行政复议案件，可能缘于目前行政复议员的人数相对较少。但复议员为双数的，在复议员对案件有争议时，可能出现同意或反对某观点的人数一致，从而无法形成多数意见并进而拟订行政复议决定书上报，影响行政复议决定的作出。

另，法院、仲裁机构组成的审理组织的人员都为单数，其理亦如此。

七、建议将《意见稿》第四十四条第一款最后增加一句“，行政复议机构负责人是行政复议员的，由行政复议机关负责人决定是否回避。”

第四十四条 行政复议员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的情形的，应当及时提出回避申请，或者由行政复议机构分管负责人提出回避要求。当事人认为行政复议员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理，有权申请行政复议员回避。是否回避，由行政复议机构负责人决定，行政复议机构负责人是行政复议员的，由行政复议机关负责人决定是否回避。

修改理由：

虽然目前行政复议机构负责人可能不是行政复议员，但今后可能出现此种情况，建议予以规范。                           

八、建议在《意见稿》第五十一条后增加一条规定责令被申请人提交证据的情形

行政复议期间，申请人或者第三人确有证据证明被申请人持有的证据对申请人或者第三人有利的，可以在查阅、复制被申请人作出行政行为的证据后十日内，书面申请行政复议机关责令被申请人提交。

申请理由成立的，行政复议机关应当责令被申请人提交。被申请人无正当理由拒不提交、毁灭有关证据或者实施其他致使证据不能使用行为的，应当推定申请人或者第三人基于该证据主张的事实成立。  

修改理由：

避免被申请人出于自身利益考虑，拒绝提供或销毁于其不利的证据。

九、建议在《意见稿》第六十三条第三款后增加“并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评，也可以依据《行政复议法》第八十五条的规定进行处理。”

第六十三条第三款

行政机关违反行政复议法第六十四条第二款的规定，以同一事实和理由重新作出与原行政行为相同或者基本相同的行政行为，行政复议机关应当决定撤销或者部分撤销该行政行为，并（去掉）责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为，可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评，也可以依据《行政复议法》第八十五条的规定进行处理。

修改理由：

行政机关以与原行政行为相同或基本相同的理由再做出行政行为，此类情况在实践中已非个别。

行政复议作为行政机关的内部监督机制，应发挥其层级监督的效用。如果被申请人还是如此任性，行政复议机关应当采取强力措施对被申请人的负责人进行惩处，也可移送监委或官员任免机关，只要真正触及行政机关负责人的切身权益，才可维护行政复议机关的权威和行政复议决定的严肃性，也才能产生宣示作用和切实解决行政争议的效果。

    十、建议对《意见稿》第八十五条的“参照适用”修改为“依照”

第八十五条  行政复议机关审理行政复议案件，行政复议法及本条例没有规定的，参照适用（依照）《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。

行政复议机关审理行政协议案件，可以参照适用（依照）《中华人民共和国民法典》关于民事合同的相关规定，法律、行政法规另有规定的除外。

修改理由：

“参照适用”虽然在《民法典》中颇多使用，但《行政复议法》上类似的用法为“依照”（第八十八条　行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，本法没有规定的，依照《中华人民共和国民事诉讼法》关于期间、送达的规定执行。），为规范统一，建议使用“依照”（当然最契合的用词或许是“参照”）。

                             杨应军律师

                     2025年8月29日

杨应军律师，执业于北京市中盾律师事务所

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