裁判要旨：

    本院认为，综合本案现有证据，本案原审第三人朔州经济开发区管理委员会就上诉人企业整体搬迁优惠政策，免除案涉项目城市基础设施配套费的问题，双方依法应当依照合同约定及实际情况进行处理，原审第三人作为行政机关，可作出相关处理决定。现原审第三人并未作出是否免除案涉项目配套费的相关决定，本案被上诉人朔州经济开发区建设管理部作为原审第三人的下级行政机关，向上诉人作出案涉项目城市基础设施配套费催缴单，其实质是对上诉人与原审第三人在合同中约定的免除配套费的直接否定，是要求上诉人缴纳配套费的行政决定，对外已产生法律效力，并非过程性行为，该行为具有行政诉讼可诉性。

裁判文书：

山西省朔州市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2023）晋06行终3号

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

当事人

上诉人（原审原告）某A公司,所在地址朔州市开发区。

法定代表人李某,职务董事长。

被上诉人（原审被告）朔州经济开发区建设管理部,所在地址朔州市。

法定代表人苏某,职务部长。

原审第三人朔州经济开发区管理委员会,所在地址朔州市振华东街。

法定代表人麻某,职务主任。

审理经过

    上诉人某A公司因与被上诉人朔州经济开发区建设管理部、原审第三人朔州经济开发区管理委员会行政征缴一案，不服怀仁市人民法院（2022）晋0624行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

     原审查明，混凝土公司开发建设的“朔州华瑞首府三期项目”,于2018年7月3日取得开发区建设管理部颁发的《建设工程规划许可证》（建字第XXXXXXXXXX号）,该项目位于开发区文远路东侧、友谊东街南侧,总建筑面积53022.97㎡。

    2018年11月2日,某B公司及某C公司、某D公司、某A公司向开发区建设管理部提交《关于落实优惠政策核发<施工许可证>的申请》,请求开发区建设管理部落实朔州开发区管委会企业整体搬迁优惠政策,协调朔州开发区管委会相关部门及领导,免除其公司华瑞首府项目城市基础设施配套费,核发施工许可证。同时,上述四公司向开发区建设管理部郑重承诺:若朔州开发区管委会最终未给其公司落实优惠政策免除城市基础设施配套费,其公司于项目竣工验收前依规定向开发区建设管理部足额缴纳城市基础设施配套费。2020年8月13日,开发区建设管理部为原告颁发《建筑工程施工许可证》（编号:XXXXXXXXXX）。

     2021年9月15日,开发区建设管理部对混凝土有限公司作出《城市基础设施配套费催缴单》（以下简称“催缴单”）,确认其开发建设的华瑞首府三期项目,应缴纳城市基础设施配套费,征收面积:53022.97㎡。收取标准70元/㎡,总计3711607.9元;已缴纳0元,欠缴3711607.9元。要求混凝土有限公司接到催缴单后,立即前往朔州经济开发区财政局补缴清所欠费用。混凝土有限公司对开发区建设管理部作出的该催缴单不服,提起诉讼。

    另查明,2006年12月31日,朔州开发区管委会印发《山西朔州经济开发区西区工业生产企业整体搬迁初步方案》（朔开管发[2006]97号）,方案中载明开发区建设管理部拟在工业区新征土地1000亩,用于对将西区恒兴亚麻、朔唯陶瓷、新时代集团等10家工业生产企业实施整体搬迁。搬迁企业的原占用土地作为城市建设用地,由原企业按规划进行开发建设,但必须办理变更土地使用性质的手续,按国家有关土地价格政策补缴出让金。搬迁企业按照开发区城市建设总体规划布局进行新厂址建设,新厂址新厂房建成具备生产条件后,即行搬迁。搬迁后企业按新建生产企业享受开发区优惠政策,总投资按新建企业实际投资核算。2007年2月26日,朔州开发区管委会印发《山西朔州经济开发区招商引资优惠办法》（朔开管发[2007]10号）第十五条规定,在开发区内新建生产加工型工业企业,建设过程中开发区实行‘无费制’管理,即开发区所属部门及驻区部门的所有行政事业性收费由开发区财政代交或免收。”2008年1月31日,朔州开发区管委会发布《关于减免开发区建设工程部分收费项目的决定》（朔开管发[2008]25号）,2007年开发区城市基础设施建设日臻完善,为更有效改善开发区投资环境,激发开发商和入区企业投资建设热情,经2008年1月25日开发区第1次党政联席会议研究,决定如下:“......二、2008年1月1日以后取得《国有土地使用证》和在2008年1月1日以后新购买开发区铁路西区范围内的土地（含搬迁企业腾出的土地）搞建设的,在1年内办理《建筑工程施工许可证》并开工建设的项目,免收建设项目的城市基础设施建设配套费70元/㎡......”。2009年7月28日,朔州开发区管委会主任办公会议纪要（[2009]第17期）,载明:一、研究搬迁企业事宜,会议议定:同意将某A公司列入搬迁企业范围,享受区内搬迁企业政策,按程序办理有关手续后实施搬迁。2010年,开发区土地分局《关于开发区“西区”四宗工业用地改变土地用途的请示》（晋国土资朔请字第[2010]6号）,主要内容为“山西朔州经济开发区分为东西两区......,2006年朔州市人民政府和山西省建设厅批准的朔州市城市规划,将西区纳入城市总体规划范围。这样涉及西区的现有工业企业按城市规划需搬迁至东区工业园区内。......目前,仍有四宗工业企业未改变土地用途,分别为某C公司（面积31780.4平方米、土地证号朔开国用（2008）第XXX**）,某D公司（面积34650平方米、土土地证号朔开国用（2005）第XXX**,某B公司（面积26262.84平方米、土地土地证号朔开国用（2008）第XXX**某A公司（面积17198.54平方米、土地证土地证号朔开国用（2008）第XXX**宗工业用地和边角地土地面积共计为112545.131平方米（合168.82亩）......”。2010年4月26日,开发区土地分局《关于某B公司改变土地用途的请示》（晋国土资朔请字[2010]7号）,主要内容为:“某B公司分别于2002年（某D公司）、2003年（某C公司）、2005年（某A公司）通过协议出让、挂牌出让方式取得了位于开发区建设北路东侧,安泰街南侧的四宗国有土地使用权,用途全部为工业用地,土地使用权期限为50年,土地总面积为109891.78平方米（合164.84亩）......。2010年1月经该公司申请,开发区管委会[2009]第17期主任办公会议研究同意,并按朔州市规划局朔规函字[2010]18号规划要求,该宗土地由原来的四宗工业用地全部变更为商住用地。......鉴于位于某B公司四宗工业用地中间形成的2653.35平方米（含3.98亩）边角地,市规划局已将该2653.35平方米（含3.98亩）边角地划入改变用途范围,并同意将此宗边角地变更为商住用地,供于某B公司。......该建设项目符合朔州经济技术开发区土地利用总体规划和土地利用年度计划城市建设总体规划,符合国家产业政策,我局拟按开发区出让领导组集体研究地价予以出让,土地使用权出让期限由原来的工业用地50年变更为商业用地40年、住宅用地70年。”2010年5月18日,朔州市人民政府向开发区土地分局和某B公司作出《关于某B公司工业用地改变土地用途的批复》（朔政开建字[2010]2号）,主要内容为:“一、拟同意将原四宗工业用地改变为商业用地,土地使用面积为109891.78平方米（合计164.84亩）,......。二、你公司按规定地价补缴清土地出让金及各项税费后,由山西省国土资源厅朔州经济技术开发区土地分局完善有关改变土地用途事宜。三、同意将你公司四宗工业用地之间形成的2653.35平方米（合3.98亩）边角地,......出让给你公司,土地用途为商住用地......。四、《建设用地通知书》下达后,某B公司及时缴清有关税费,重新签订《国有土地使用权出让（租赁）合同》,办理土地登记手续。......”2010年7月16日,朔州开发区管委会主任办公会议纪要（[2010]第9期）,载明:某B公司当时未按程序及时与朔州开发区管委会签订正式搬迁协议是因其法人代表、总经理李某发生车祸重伤不能履职所致,实属天灾人祸,人力不可抗拒,故2009年7月28日主任办公会议议定的将其仍然纳入搬迁企业范围,继续按原有政策实施搬迁的决定是合情合理的。会议议定:“1.某B公司列为区内搬迁企业,继续享受区内搬迁企业政策。2.某B公司的企业搬迁操作办法原则上继续沿用实施搬迁的前五家企业的做法。......”2010年7月26日,朔州开发区管委会（甲方）与某B公司（乙方）,根据朔州开发区管委会企业搬迁总体规划,及《山西朔州经济开发区关于印发<山西朔州经济开发区西区工业生产企业整体搬迁初步方案>的通知》（朔开管发[2006]97号）、《山西朔州经济开发区关于印发<山西朔州经济开发区招商引资优惠办法>的通知》（朔开管发[2007]10号）,本着有利于开发区总体规划、有利于区内企业搬迁、尊重历史、尊重实际、公正公平的原则,甲乙双方就乙方搬迁事宜签订《区内企业搬迁合同书》（以下简称“搬迁合同”）,合同约定:一、乙方选择自行整体搬迁的方式搬迁。二、搬迁范围包括现有所有机器设备及设施等。三、土地费及搬迁补偿:1.乙方原有土地用途由工业用地根据总体规划变更为非工业用地,乙方按土地局提供的资料为依据补交差额地价款,土地使用权仍为乙方所有。乙方在西区的原工业用地面积为168.82亩,已交纳征地费用1134.51万元,工业用地变更为商业住宅用地后的独有面积为160.23亩,独有面积评估价为9236.54万元。乙方须在企业搬迁前缴纳差额地价款8102.03万元,甲方在乙方足额缴纳差额地价款后30个工作日内,为乙方办完土地用途变更手续。2.乙方在开发区东工业区搬迁新建企业共用土地200亩;土地使用权出让金依法定程序按用地时国家规定工业用地最低价执行。3.乙方搬迁时间从2010年8月开始,2011年10月试产完毕。......四、双方责任:（一）甲方责任:1.甲方为乙方在开发区东工业区提供新建搬迁企业工业用地200亩;土地使用权出让金依法定程序按用地时国家规定工业用地最低价执行。2.甲方对乙方的搬迁,视同在开发区新建工业企业,享受《山西朔州经济开发区招商引资优惠办法》。......4.甲方负责乙方建设期内相关管理部门的协调、配合工作,协助乙方顺利完成旧厂搬迁、新厂建设和旧厂土地开发等手续的审批工作。（二）乙方责任:1.乙方将现有工厂设备、设施全部按约定时间搬迁到甲方工业区内。2.乙方搬迁建设或改扩建的新厂,仍然作为甲方入区企业。......六、其他约定:1.由于甲方不能提供新厂区“三通一平”,而致使乙方投资增多的部分,甲方应予以乙方以合理补偿。2.由于甲方原因导致乙方搬迁时间延长,甲方应对乙方进行补偿。由于乙方原因导致其搬迁时间延长,甲方不予补偿。七、违约责任:1.因甲方原因造成乙方的搬迁、新旧厂区建设不能如期正常进行,由甲方负全部责任。造成乙方经济损失时,由甲方负全部赔偿责任。......3.因国家、省市宏观政策变化,或不可抗力导致本合同不能继续履行,双方可协商解决。原则上,造成的损失各自承担。同日,甲乙双方共同向朔州市朔城区公证处提出申请,就其签订的《区内企业搬迁合同书》办理了公证。

     2014年6月10日,朔州开发区管委会作出《关于某B公司企业整体搬迁项目备案延期的通知》（朔开管发[2014]57号）,因混凝土有限公司申请,根据项目建设的实际情况,原审第三人同意混凝土有限公司整体搬迁项目备案延期至2015年12月31日。

     2015年11月12日,朔州开发区管委会党政联席会议纪要（第12期）,载明:二、研究区内工业企业完善建设手续遗留问题,会议议定:鉴于部分项目在市规划部门办理规划手续推迟到2014年后,因政府原因没有享受到2014年第8期《党政联席会议纪要》第二项关于区内工业项目完善建设手续有关政策,根据国发[2015]25号、晋政办发[2015]77号和朔政办发[2015]82号等文件以及省、市民营经济发展推进大会精神,尽快为区内遗留下的在建或已建成但未办理建设手续的搬迁企业、工业项目和教育医疗等公益事业项目（包括招商引资过程中,区管委会有过专文承诺和协议约定的项目）补办施工许可手续和竣工验收备案手续,并继续减免城市基础设施配套费（为体现公平原则,入区工业企业凡是在2015年1月1日至2015年11月12日期间缴纳城市基础设施配套费的,一并予以退还）。此项优惠政策设过渡期,过渡期从即日起至2016年12月31日结束,过渡期结束后,以上类型企业和项目不再享受此优惠政策。

     2015年12月30日和2017年1月8日,某A公司先后以土地的地上附属物仍未处理、不能开工建设和土地周边村民坟墓迁移的遗留问题解决迟缓、无法按时开工建设为由向开发区建设管理部提出申请,申请依法为其企业整体搬迁项目备案延期。2016年7月7日朔州市经济开发区经济发展局作出《关于企业整体搬迁项目备案延期的通知》,同意混凝土有限公司该项目延期至2017年12月31日;2018年4月3日朔州经济开发区创新发展部作出《关于企业整体搬迁项目备案延期的通知》,同意该项目延期至2019年12月31日。再查明,某B公司控股某A公司（63.13726%,认缴644万元）、控股某C公司（51%,认缴762.45万元）,某D公司2020年11月20日变更前由某C公司百分之百投资。怀仁市法院审理的混凝土有限公司诉朔州开发区管委会行政允诺一案,于2022年3月30日作出（2022）晋0624行初7号行政裁定书,裁定驳回起诉。混凝土有限公司不服,提起上诉。上诉期间,混凝土有限公司申请撤回起诉，本院于2022年5月30日作出（2022）晋06行终25号行政裁定书准许撤回起诉。

      原审认为,根据《山西省征收城市基础设施配套费管理办法》（晋价涉字[1993]第13号）第一条、第八条,《财政部关于城市基础设施配套费性质的批复》财综函[2002]3号,《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）第二条、第四条、第五条、第七条、第二十条、第二十三条,《山西省财政厅山西省住房和城乡建设厅关于城市基础设施配套费转为政府性基金管理有关问题的通知》（晋财综[2014]59号）第一条、第二条、第六条、第八条,《朔州市人民政府办公厅转发朔州市财政局朔州市住房保障和城乡建设管理局关于城市基础设施配套费转为政府性基金管理有关问题的通知》（朔政办发[2015]77号）第一条、第二条、第六条、第八条,《朔州经济开发区管理委员会关于明确部门行政职权事项的通知》（朔开管发[2021]66号）规定,城市基础设施配套费是城市人民政府有关部门强制征收用于城市基础设施建设的专项资金,属于政府性基金。政府性基金征收机构应当严格按照法律、行政法规和中共中央、国务院或者财政部规定的项目、范围、标准和期限征收政府性基金。政府性基金在执行过程中,如遇征收政府性基金依据的法律、行政法规修改或者中共中央、国务院出台新的规定,应当按照修改后的法律、行政法规或新的规定执行。

    从2014年11月1日起,城市基础设施配套费由行政事业性收费转为政府性基金项目管理,由县级（含县级）以上地方人民政府住房城乡建设行政主管部门征收。凡是在朔州城市（指设市城市、县城和建制镇）规划区进行新建、改建、扩建及在建的续建工程等种类工程项目的单位和个人,除“以下建设项目免征城市基础设施配套费:（一）城市道路、桥涵、路灯、供水、排水、污水处理及再生水利用、防洪、供气、供热、消防、公共交通、园林绿化、环境卫生等市政公用设施,以及治理环境污染的技改、维修等环保项目;（二）托儿所、幼儿园、中小学教学设施;（三）老年公益活动设施、敬老院、社会福利院、慈善救助服务设施和为残疾人服务的公共社会福利设施（残疾人住宅除外）;（四）军事设施及营房建设项目（不包括军队招待所、军队在职人员住宅楼和以军队名义举办的经营性建设工程项目）;（五）廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房建设。（六）省政府批准的其他免征建设项目。”外,均应缴纳城市基础设施配套费。城市基础设施配套费由建设单位和个人在领取建设工程规划许可证前一次性交清。如建设单位和个人未主动履行缴纳义务,行政机关经审查核实后,应当依法作出行政征缴决定书,决定书中应当载明征缴内容（征缴种类、数额、履行方式、履行期限等）及事实、理由、依据,并告知行政相对人申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。本案被告开发区建设管理部作为朔州开发区管委会住房城乡建设行政主管部门对凡是在其辖区规划区内进行新建、改建、扩建等种类工程项目的单位和个人具有征缴城市基础设施配套费、作出行政征缴决定的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;（二）有明确的被告;（三）有具体的诉讼请求和事实根据;（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定,行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六十九条第一款第（一）项规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中,混凝土公司开发建设的“朔州华瑞首府三期项目”,于2018年7月3日取得开发区建设管理部颁发的《建设工程规划许可证》（建字第XXXXXXXXXX号）,该项目位于开发区文远路东侧、友谊东街南侧,总建筑面积53022.97㎡。

     2018年11月2日,某B公司及某C公司、某D公司、某A公司向开发区建设管理部提交《关于落实优惠政策核发<施工许可证>的申请》,请求开发区建设管理部落实朔州开发区管委会企业整体搬迁优惠政策,协调朔州开发区管委会相关部门及领导,免除其公司华瑞首府项目城市基础设施配套费,核发施工许可证。同日,上述四公司向开发区建设管理部郑重承诺:若朔州开发区管委会最终未给其公司落实优惠政策免除城市基础设施配套费,其公司于项目竣工验收前依规定向开发区建设管理部足额缴纳城市基础设施配套费。2020年8月13日,开发区建设管理部为混凝土有限公司颁发《建筑工程施工许可证》（编号:XXXXXXXXXX）。现华瑞首府项目逐步进行验收,某A公司未能提供证据证明朔州开发区管委会对其已落实优惠政策免除城市基础设施配套费,为此,开发区建设管理部依据法定职责和混凝土有限公司的承诺向其作出案涉催缴单。上诉人的诉讼请求为:判决撤销开发区建设管理部对期出具的城市基础设施配套费催缴单（欠缴金额3711607.9元）。实质该催缴单是开发区建设管理部依职权和混凝土有限公司的承诺在征收城市基础设施配套费行政征缴过程中认为混凝土有限公司欠缴城市基础设施配套费而实施的催告行为,即过程性行为,该行为不具备成熟性和终结性,是行政机关在作出城市基础设施配套费行政征缴决定之前进行的催告行为,不具备最终的、对外的法律效力,其仅为过程性行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定,开发区建设管理部作出的催缴单不属于行政诉讼的受案范围。因此,某A公司所提起的诉讼,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项提起诉讼,应属于人民法院行政诉讼受案范围的规定。综上所述,某A公司提起的诉讼,不符合行政诉讼的受案条件。已经立案的,依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项之规定,裁定驳回某A公司的起诉。

    上诉人某A公司上诉称，一、一审法院认为被上诉人对上诉人作出城市基础设施配套黄催缴单（欠缴金额3711607.9元）之行为是其对上诉人欠缴城市基础设施配套费而实施的催告行为，即过程性行为,不属于行政案件受理范围,对此上诉人不予认可,具体理由如下:（一）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项规定:“（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，一审法院认定被上诉人对上诉人作出城市基础设施配套费催缴单（欠缴金额3711607.9元）的行为并不属于准备、论证、研究、层报、咨询这些过程性行为中的任意一种，一审法院将其解释为过程性行为与法律规定相违背。（二）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定:“（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”该规定认为行政行为对公民、法人权利义务不产生实际影响的行为则不属于行政诉讼案件受理范围。本案中,被上诉人作出的城市基础设施配套费催缴单已经影响到上诉人的权利。根据最高人民法院审判委员会讨论通过并于2016年9月19日发布的王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定指导案例,认定是否属于可诉的行政行为，应当考察该行政行为是否具有对外性、是否属于行政主体作出的行为、是否具有处分性等。对于程序性行政行为,如果该行为不涉及终局性问题,对相对人的权利义务没有实质影响的,属于不成熟的行政行为,不具有可诉性,相对人提起行政诉讼的,不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性,对相对人权利义务产生实质影响,并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的,则属于可诉行政行为,相对人提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中,被上诉人作为原审第三人朔州经济开发区管理委员会的住房城乡建设行政主管部门,其在2021年9月15日向上诉人作出《城乡基础设施配套费催缴单》中明确了征收面积以及收取标准和收取总额,并要求上诉人在收到催缴单后立即前往朔州经济开发区财政局补缴清所欠费用。该催缴单内容明确,征收面积以及收取标准、收取总额、缴款时间具有明显的对外性和处分性,为上诉人设置了缴纳城市基础设施配套费这一积极的作为义务,对上诉人的权利义务已经有了有实质影响。一审法院认为该催缴单属于被上诉人在作出行政征缴决定之前进行的催告行为明显与催缴单上所记载的内容不相符合,若被上诉人直接依据该催缴单向法院申请强制执行,上诉人则无法通过提起针对被上诉人作出的实体性行政行为的诉讼获得救济,因此，被上诉人作出的《城乡基础设施配套费催缴单》具有可诉性,属于行政诉讼案件受理范围。二、被上诉人作出《城乡基础设施配套费催缴单》与原审第三人朔州市经济开发区管理委员会和上诉人签订协议内容相违背,应予撤销。具体理由如下:（一）原审第三人朔州经济开发区管理委员会曾与上诉人签订的《区内企业搬迁合同书》并经公证,系双方真实意思的表现,也是双方主要权利义务产生的依据。原审第三人应当信守承诺,不能单方变更协议,亦不能单方免除自己的义务,应当根据约定为上诉人“代缴”（或免除）城市基础设施配套费。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,本案行政协议即是朔州经济开发区管理委员会与上诉人签订的《区内企业搬迁合同书》，虽然行政机关享有一定的行政优益权,但行使行政优益权要受到一定制约,该权力行使的前提必须是为了防止或者消除国家利益、社会公共利益受到严重损害。在招商引资活动中,政府应当本着诚实信用的原则,依法签署和履行行政协议,并且协议履行并不影响国家利益和社会公众利益,原审第三人管委会并没有单方变更行政协议的合法理由,因此原审第三人管委会应当信守承诺按照《区内企业搬迁合同书》的约定履行义务。（二）晋财综[2014]59号文件、朔政办发[2015]77号、朔开管发[2021]66号文件并不属于宏观政策,并不影响《区内企业搬迁合同书》的履行。宏观政策是指保持经济总量的基本平衡,促进经济结构的优化,引导国民经济持续、迅速、健康发展，推动社会全面进步的经济措施。所谓的宏观调控是与市场经济相对应的,是政府调节市场的主要手段。本案中晋财综[2014]59号文件、朔政办发[2015]77号文件、朔开管发[2021]66号仅是对城市基础设施配套费性质以及征收标准、征收时间、免征和减征进行规定,该规定不属于政策,因此以上三份文件的发布并不属于宏观政策变化。（三）晋财综[2014]59号文件、朔政办发[2015]77号文件、朔开管发[2021]66号文件发布时间均在《区内企业搬迁合同书》签订时间之后,不应作为合同履行的政策依据,因此三份文件的发布并不影响合同的履行。即便城市基础设施配套费随着三份文件的发布变更为政府性基金,不能免收,原审第三人也应当履行代缴的合同义务。上诉人认为,根据《区内企业搬迁合同书》第四条第一款第二项约定,上诉人作为搬迁企业已被视同在开发区新建的工业企业,享受《山西朔州经济开发区招商引资优惠办法》,即享受原审第三人朔州经济开发区管理委员会对其实行的“无费制”管理,所有的行政事业性收费由开发区财政代缴或免收。城市基础设施配套费在合同签订时做为行政事业性收费的一种,属于可被代缴或免收的范围故从行政机关依法行政、诚实信用、保护上诉人的信赖利益的原则出发,此条款应解释为城市基础设施配套费属于可以免收或代缴的费用。虽然晋财综[2014]59号文件、朔政办发[2015]77号文件、朔开管发[2021]66号文件将城市基础设施配套费作为政府性基金进行管理，不能免收，但其发布时间晚于合同签订时间,不应作为合同履行的政策依据。即便城市基础设施配套费随着三份文件的发布变更为政府性基金不能免收,开发区财政仍应代缴,因此晋财综[2014]59号文件、朔政办发[2015]77号文件、朔开管发[2021]66号文件并不影响原审第三人继续履行合同。（四）《山西省征收城市基础设施配套费办法》的通知（晋价涉字[1993]第13号）第八条:“城市基础设施配套费由建设单位和个人在领取建设工程规划许可证前一次性交清。”2018年7月3日,被上诉人建设管理部在上诉人未缴纳或者分批缴纳城市基础设施配套费后便为上诉人颁发《建设工程规划许可证》（建字第XXXXXXXXXX号）,其行为已从事实上表明原审第三人管委会已同意代缴或免收上诉人城市基础设施配套费。上诉人虽然在递交要求颁发施工许可证的申请时曾作出承诺,承诺内容为原审第三人若最终未给上诉人落实优惠政策免除城市基础设施配套费,上诉人会在竣工验收后缴纳。但该承诺做出时间是在被上诉人颁发建设工程规划许可证之后,况且原审第三人和上诉人已经以实际行动落实相应的优惠政策,让上诉人在未缴纳或分期缴纳城市基础设施配套费的情况下便领取建设工程规划许可证。现在,被上诉人又向上诉人作出催缴单,其行为前后相互矛盾,更与原审第三人已经落实代缴或免收上诉人城市基础设施配套费行为相违背。综上,被上诉人对上诉人作出城市基础设施配套费催缴单的行政行为属于可诉行政行为,其作出的催缴通知单内容与原审第三人朔州市经济开发区管理委员会与上诉人签订协议内容相违背,应予撤销。因此,提起上诉,请求依法撤销一审法院作出的（2022）晋0624行初49号裁定,指令原审法院继续审理。

本院查明

    本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致。

本院认为

    本院认为，综合本案现有证据，本案原审第三人朔州经济开发区管理委员会就上诉人企业整体搬迁优惠政策，免除案涉项目城市基础设施配套费的问题，双方依法应当依照合同约定及实际情况进行处理，原审第三人作为行政机关，可作出相关处理决定。现原审第三人并未作出是否免除案涉项目配套费的相关决定，本案被上诉人朔州经济开发区建设管理部作为原审第三人的下级行政机关，向上诉人作出案涉项目城市基础设施配套费催缴单，其实质是对上诉人与原审第三人在合同中约定的免除配套费的直接否定，是要求上诉人缴纳配套费的行政决定，对外已产生法律效力，并非过程性行为，该行为具有行政诉讼可诉性。原审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：

    一、撤销怀仁市人民法院（2022）晋0624行初49号行政裁定；

    二、本案指令怀仁市人民法院继续审理。

    本裁定为终审裁定。

审判人员

审判长：周玉宝

审判员：郭明霞

审判员：智秀兰

二Ｏ二三年二月二十七日

书记员：曹晋阳

昝晓晴

    杨应军律师，执业22年，出版独著四部，专注企业行政案件，13911859296。

   北京市中盾律师事务所高级合伙人，行政法律部主任。

   代理的诉各级政府的行政案件取得诸多胜诉，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等）：

    一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）   

   另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

法乃善良与公正之艺术