(收回国有土地使用权案之浙江篇）

无偿收回闲置土案中，

是否应审理土地闲置认定行为

裁判要旨：

土地闲置认定是否属于本案审理范围。对于闲置土地认定行为是否单独可诉，实践中存在一定争议。在此情况下，应按照有利于保护行政相对人的救济权利以及实质性解决行政争议的原则确定司法审查规则。本案中，原嘉兴市国土资源局在作出闲置土地认定时没有告知大友光电公司提起行政复议、诉讼的救济权。大友光电公司在对收回国有建设用地决定申请行政复议时对闲置的原因一并提出了抗辩。在此情况下，按照有利于保护行政相对人的救济权利以及实质性解决行政争议的原则，本案应对闲置土地认定的合法性进行审理。

    裁判文书：  

嘉兴大友光电科技有限公司（下称大友光电公司）因诉嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市人民政府、浙江省人民政府无偿收回闲置土地及行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院2020年7月2日作出的（2019）浙04行初118号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月22日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。因案情复杂，本案依法延长审限三个月。经阅卷、询问，本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：2××0年11月30日原嘉兴国土局（甲方）与原告大友光电公司（乙方）签订编号3304112××0Ａ21036《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：甲方出让给乙方坐落在油车港镇，东至茶园路、南至吉祥金属公司、西至菱坊路、北至兴港路，宗地号为2××0嘉秀洲-038号、面积为75553平方米（即113亩）、用途为工业（电气机械及器材制造业）、出让总金额为2606.5785万元的国有建设用地使用权，宗地交付时间2011年2月16日。合同还约定：第十二条第㈠项“……受让人同意本合同项下宗地的固定资产总投资不低于人民币1633万元。投资强度不低于每平方2175元。”，第十三条“建筑总面积不高于135995.4平方米，不低于75553平方米”，第十六条“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年1月31日之前开工，在2016年1月31日之前完成项目施工建设，并通过竣工验收。建设开工：以取得施工许可证并以永久性工程正式破土开槽为准，开工日是指永久性工程正式破土开槽的开始施工时间，且不间断施工。……受让人不能按期开工建设或通过竣工验收的，应提前30日向出让人提出延建或延期竣工申请。经市人民政府批准可以延建的，其项目竣工时间相应顺延，其延建期限不得超过一年。”，第三十二条“受让人造成土地闲置，闲置一年不满两年的，应当依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”等内容。同年12月1日，该合同经嘉兴市誉天公证处公证。根据大友光电公司建设项目总平面图标示：拟建5、6、7、8、9号厂房及培训、研发中心等房屋。2011年1月19日大友光电公司支付出让金2606.5785万元，原嘉兴国土局按约交付该宗土地，同月25日大友光电公司支付土地出让契税、印花税795006.45元，并办理了土地使用权登记。2011年12月28日，原告大友光电公司办理了厂房5、厂房9桩基《建筑工程施工许可证》，施工单位为嘉兴福达建设股份有限公司，合同价格280万元，随后完成上述桩基工程。2013年8月原告大友光电公司以办理厂房9施工审批（消防许可环节）需要，要求油车港镇政府在其有关“非劳动密集情况”的说明文件上盖章确认，油车港镇政府未同意出具。

2018年8月13日原嘉兴国土局认为原告大友光电公司涉嫌构成闲置土地而立案调查，对原告涉案土地的现场进行了实地踏勘，并对相关人员进行了询问。2018年9月5日，原嘉兴国土局向原告大友光电公司发出嘉秀洲土闲调［2018］第01号《闲置土地调查通知书》，认为涉案土地超过国有建设用地使用权有偿合同约定的动工开发日期两年以上未动工开发的情况，涉嫌构成闲置土地，要求其自本通知书送达之日起30日内提供：土地权利证明文件、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料。逾期不提供，将根据其他调查材料进行闲置土地认定。原告未在调查通知书规定的期限内进行回复。2018年11月6日原嘉兴国土局作出嘉秀洲土闲定［2018］第01号《闲置土地认定书》，决定书认为“我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号3304112××0Ｂ00582，宗地四至为东至茶园路、南至嘉兴吉祥金属科技有限公司、西至菱坊路、北至兴港路，面积为75553平方米（即113亩），约定的动工日期为2012年1月31日前。上述宗地存在超过国有建设用地使用权有偿合同约定的动工开发日期两年以上未动工开发的情况，我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》（文号嘉秀洲土闲调［2018］第01号）。根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为：自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的相关规定进行处置”。同日，原嘉兴国土局向原告发出《闲置土地处置听证权利告知书》，明确将“无偿收回国有建设用地使用权”，如有异议，在接到本告知书5个工作日内可向该局申请听证，逾期视为放弃听证。上述《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》均公证送达原告。此外原嘉兴国土局秀洲区分局、原嘉兴国土局先后于2018年11月9日、27日在其门户网站公示了认定原告闲置土地及将按规定处置的内容。

2018年12月4日原嘉兴国土局逐级呈报区、市政府批准收回该宗土地。嘉兴市秀洲区人民政府领导签字同意后，嘉兴市政府在《收回土地审批表》上加盖了“嘉兴市人民政府国土资源审批专用章”。2018年12月5日，原嘉兴国土局作出嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定“上述宗地（即涉案土地）为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为嘉秀洲土闲定[2018]第01号。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，我局决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书”，并告知了向嘉兴市政府、浙江省自然资源厅申请复议或向人民法院起诉的期限。该决定书经公证送达原告。原告大友光电公司不服上述收回国有建设用地使用权决定向浙江省自然资源厅申请行政复议。浙江省自然资源厅于2019年4月3日作出了浙集复12[2019]5号《行政复议决定书》，以“原嘉兴市国土资源局作出嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》并未载明收回国有建设用地使用权的决定已经嘉兴市人民政府批准的事实”及告知当事人向本机关申请行政复议违反法律规定为由，撤销了嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》并责令其依照《闲置土地处置办法》等规定重新处理。

2019年5月27日，被告嘉兴自规局重新作出嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容载明：“我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为3304112××0Ｂ00582，宗地四至为东至茶园路、南至嘉兴市吉祥金属科技有限公司、西至菱坊路、北至兴港路，面积为75553平方米，土地用途为工业用地，出让价款为2606.5785万元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为嘉秀洲土闲定［2018］第01号。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请嘉兴市人民政府批准［批准文件号：嘉土（秀洲）收（2018）第39号］，我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。”，并告知了向嘉兴市政府或浙江省自然资源厅申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼的救济权。原告不服，以被告嘉兴市政府为被申请人向被告省政府申请行政复议。在复议期间，被告省政府未通知原告查阅被告嘉兴市政府提交的证据材料，也未准许原告要求听证的申请。2019年10月31日被告省政府作出了浙政复［2019］434号《行政复议决定书》，该决定书对涉案土地的四至、面积、用途及出让合同内容，原嘉兴市国土资源局（以下简称嘉兴国土局）启动闲置土地调查并于2018年11月6日作出嘉秀洲土闲定［2018］第01号《闲置土地认定书》、经嘉兴市政府批准于2018年12月4日作出嘉秀洲土闲收［2018］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》、浙江省自然资源厅撤销该收回建设用地决定书的《行政复议决定书》、2019年5月17日嘉兴自规局重新作出嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》等内容进行了认定。决定书认为，涉案土地已经原嘉兴国土局认定为闲置土地。原嘉兴国土局在报请嘉兴市政府审批收回国有建设用地使用权之前，已书面通知大友光电公司将无偿收回国有建设用地使用权的处置措施，大友光电公司可在接到告知书5个工作日内申请听证。因此，嘉兴市政府批准原嘉兴国土局作出涉案无偿收回国有建设用地使用权决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，内容恰当。原嘉兴国土局作出嘉秀洲土闲定［2018］第01号《闲置土地认定书》行为的合法性问题，并非本案行政复议审查范围。但是嘉秀洲闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》载明应向浙江省自然资源厅或嘉兴市政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，本机关对此予以指正。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第㈠项规定，决定维持嘉兴自规局作出的嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，并告知了可以向人民法院提起诉讼的救济权。

大友光电公司不服，提起本案诉讼，请求：1.判决撤销被告省政府作出的浙政复[2019]434号《行政复议决定书》；2.判决撤销被告嘉兴自规局经嘉兴市政府批准作出的嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》；3.本案诉讼费由被告负担。

一审法院另查明：（一）113亩供地（指土地使用权出让，下同）由来及建设项目主体问题。2006年8月3日台湾吉祥企业集团与油车港镇政府下属的嘉兴日商投资管理委员会签订《项目投资正式协议书》，约定油车港镇政府以2万元／亩的价格供地400亩，由台湾吉祥企业集团投资1亿美元创办高科技特殊金属材料及其深加工产品项目，后因出让土地需经“招拍挂”及用地指标等原因未完成供地。台湾吉祥企业集团为开展这一投资项目，在嘉兴成立子公司吉祥金属公司（法人投资），由集团老板罗福助之子罗明旭出任法定代表人。2007年8月21日由吉祥金属公司出面与油车港镇政府签订《台湾吉祥高科技项目补充协议》，投资额不变，但供地数量增加至520亩，分约250亩、113亩、158亩三期供地、投资。经原嘉兴国土局招标、拍卖程序，2007年9月10日原嘉兴市国土局与吉祥金属公司签订了166087平方米（即249亩）嘉土秀洲让合［2007］1103号《国有土地使用权出让合同》，油车港镇政府完成第一期供地。2009年11月5日油车港镇政府与吉祥金属公司协商将原项目变更为太阳能、ＬＥＤ两个项目，其中ＬＥＤ项目即为第二期供地113亩的建设项目，双方为此签订了补充协议。为建设ＬＥＤ项目，台湾吉祥企业集团由罗福助之女罗绍绮个人独资在嘉兴设立大友光电公司并出任法定代表人，工商注册的经营范围为电光源、灯具、太阳能电池的制造，注册资金2000万美元。大友光电公司成立后，2××0年8月23日油车港镇政府、大友光电公司、吉祥金属公司就ＬＥＤ项目供地、奖励、开发建设等内容进行协商，并签订了《嘉兴吉祥金属项目补充协议书》。该补充协议第六条约定“甲方（油车港镇政府）承诺协助乙方办理各项行政审批手续及协调各方关系，确保乙方（吉祥金属公司、大友光电公司）项目顺利进行”。由于上述企业投资人系父辈与子女之间的关系，有关大友光电公司投资、用地事项，有时由吉祥金属公司出面协调，甚至以其自身名义签约。庭审中，大友光电公司对吉祥金属公司的代表行为予以认可。（二）建设项目用途问题。吉祥金属公司与原嘉兴国土局签订建设用地出让合同即249亩的建设项目为“新型合金钢及深加工产品制造”，2009年11月5日、2012年9月1日吉祥金属公司与油车港镇政府经协商先后调整为太阳能、食品，但土地出让合同中的土地用途未变更。2××0年10月30日原告大友光电公司与原嘉兴国土局签订建设用地出让合同约定113亩的土地用途为“电气机械及器材制造业”，供地前与油车港镇政府签订协议约定的建设项目为ＬＥＤ项目，此后未发生变化。（三）建设用地调整问题。吉祥金属公司与原嘉兴国土局签订249亩建设用地出让合同后，吉祥金属公司支付了出让金从而取得了该宗土地，并于2008年1月19日办理了土地使用权登记。此后，2××0年11月、2012年11月吉祥金属公司、油车港镇政府、原嘉兴国土局经协商一致，吉祥金属公司先后退地47400平方米（71.06亩）、57590平方米（86.34亩），原嘉兴国土局先后在已收的土地出让金中退还相应价款，并明确免除企业的违约责任。2012年12月18日吉祥金属公司对退地之后剩余的61097平方米（91.60亩）重新办理了土地使用权变更登记，原登记证回收注销。（四）建设项目奖励问题。2007年8月21日油车港镇政府与吉祥金属公司签订了《台湾吉祥高科技项目补充协议书》，在原供地400亩增加到520亩的情况下对供地价格进行了约定：原确定的400亩仍按2万元／亩，新供的120亩按9万元／亩，挂牌（拍卖）价19.6667万元／亩，挂牌价高于约定价差额部分以奖代补共计8504.36万元，由镇工业发展基金给付，另外增加供给116亩商住用地。在第一期供地已完成、第二期供地启动前，2009年11月5日油车港镇政府与吉祥金属公司签订了补充协议，对奖励资金支付时间作了进一步约定：“在项目实质性开工后奖励三分之一，项目厂房结顶后奖励三分之一，正式投产后奖励三分之一”；2××0年8月23日油车港镇政府又与吉祥金属公司、大友光电公司签订了补充协议书，重申了第一、二期供地按2009年11月5日补充协议约定的方式支付奖励资金外，明确大友光电公司在“摘（拍）得113亩土地之日起，按每亩投资总额不少于130万元的密度投资，在24个月内竣工投产。……如乙方（大友光电公司）取得土地后未能按上述协议规定的时间竣工投产，愿意放弃所有项目地块的奖励政策，并追偿已付的奖励资金”。2012年9月1日油车港镇政府与吉祥金属公司再次签订补充协议，“双方同意，2××0年8月23日所签订的协议内有关大友光电公司项目时间顺延1年”。（五）当事人协商情况。现有证据反映：2013年8月26日大友光电公司向油车港镇政府递交了《陈情书》，主述在申办厂房9施工许可过程中，因消防部门需要油车港开发区、油车港镇政府、秀洲发改局在建设项目有关“非劳动密集”的说明文件上盖章确认，该材料呈报油车港开发区后，至今未签核，从而影响厂房9施工许可申办。次月2日油车港镇政府作出《复函》，表示对此事已向其作过多次解释，并要求大友光电公司对目前土地期限、工商年检、外资到位等问题作出回复。油车港镇政府、嘉兴自规局在庭审中辩解，镇政府对是否属于“非劳动密集”型企业无界定权，原告未提交消防或者住建部门要求镇政府在该说明文件上盖章确认的依据，同时2015年之后办理施工许可已无是否属于“劳动密集”的审查要求。2017年11月29日原嘉兴国土局秀洲区分局向原告大友光电公司发出嘉秀洲土闲调［2017］第01号《闲置土地调查通知书》，2017年12月25日台湾吉祥企业集团、吉祥金属公司、大友光电公司针对113亩土地闲置原因向原嘉兴国土局秀洲分局作出了《情况说明》。2018年6月15日，油车港镇政府向台湾吉祥企业集团（吉祥金属公司、大友光电公司）发《关于吉祥金属科技公司、大友光电公司有关事项的函》要求尽快落实人员、时间对项目地块进行协商，以免被国土、税务处罚，该函记载了“国家有关土地政策也在不断完善与规范，双方或多或少也因各方原因，造成项目进展缓慢，直到停滞”的内容。2018年6月28日，台湾吉祥集团、吉祥金属公司、大友光电公司给油车港镇政府《回函》，认为闲置土地是由于油车港镇政府不断调整规划、变更产业项目、未落实奖励等原因造成的，要求落实协议，继续支持其投资。

一审法院认为：当事人之间争议的焦点是对原嘉兴国土局在嘉秀洲土闲定[2018]第01号《闲置土地认定书》中认定原告自身原因是否正确。闲置土地认定是行政确认行为，可以单独提起诉讼，但本案中被告在闲置土地认定时没有赋予原告提起行政复议、诉讼的救济权，且原告在对收回国有建设用地决定申请行政复议中已对闲置的原因提出抗辩，未超过起诉期限。闲置土地认定是被诉收回国有建设用地决定、行政复议决定行为的基础，对本案被诉行政行为的裁判必须吸收对基础行为合法性的审查。因而，本院对闲置土地认定、收回国有建设用地决定、行政复议决定的合法性分述如下：

（一）土地闲置认定决定的合法性。根据《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”；第三十条“使用桩基的项目，打入所有基础桩”的规定及涉案国有建设用地使用权出让合同“以取得施工许可证并以永久性工程正式破土开槽为准，开工日是指永久性工程正式破土开槽的开始施工时间，且不间断施工”的“动工开发”约定，原告大友光电公司的113亩ＬＥＤ建设项目，仅于2011年12月为其中两幢厂房桩基办理施工许可并实施了桩基作业，直至2018年9月原嘉兴国土局向其发出嘉秀洲土闲调［2018］第01号《闲置土地调查通知书》前未进行其他实质性建设行为，不符合《闲置土地处置办法》及合同有关“动工开发”的规定和约定。同时，也未根据合同约定的申请延建程序，向被告嘉兴自规局申请延建。因而，原嘉兴国土局认定“超过国有建设用地使用权有偿合同约定的动工开发日期两年以上未动工开发的情况”正确。关于闲置土地的原因：一是原告大友光电公司主张油车港镇政府在合同规定的开发期限内不断调整产业规划、变更建设项目土地面积、不兑现奖励等，对涉案土地动工开发的影响问题。首先，吉祥金属公司开发建设249亩项目，确实发生了两次退地、产业项目变更的情况，以及出现奖励金兑付争议，但与原告开发建设113亩ＬＥＤ项目不存在法律上的关联。113亩的建设项目自原嘉兴国土局交付土地后，其规划、面积、用途等未发生任何变化。同时，由于原告大友光电公司未达到建设项目“动工开发”条件，也不满足油车港镇政府支付奖励的条件。其次，台湾吉祥企业集团、吉祥金属公司、大友光电公司虽系关联企业，但根据《中华人民共和国民法通则》第三十六条、《民法总则》第五十七条规定“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”，无论是大友光电公司还是吉祥金属公司都是有限责任公司法人，应各自独立对所签订土地出让合同的权利义务的履行承担责任，原告大友光电公司不能将关联企业与政府存在争议作为自身项目闲置的理由。再次，庭审查明原告113亩ＬＥＤ建设项目与吉祥金属公司的“新型合金钢及深加工产品制造”（后协商变更）建设项目是两个独立项目，彼此开发不受影响。故原告这一主张不能成立。二是原告大友光电公司主张油车港镇政府不履行双方签订协议中有关办理各种行政审批的义务，造成原告未在规定期限内开发的问题。根据2××0年8月23日油车港镇政府、大友光电公司、吉祥金属公司签订的《嘉兴吉祥金属项目补充协议书》约定，油车港镇政府对原告有关建设项目行政审批负有协助、协调的义务。但协助与主办是两个不同的概念，补充协议书只是要求油车港镇政府在原告办理各种行政审批中提供帮助及协调各方关系，并非包办、代办，更不能将不能办理行政审批、许可的法律后果归责于政府。针对原告2013年8月要求油车港镇政府在“非劳动密集”的说明文件上盖章确认的《陈情书》，第三人油车港镇政府及时作出了《复函》。诉讼中，原告未提供已向消防行政管理部门申请消防许可的证据，也未提供“非劳动密集”的说明文件需要油车港镇政府盖章确认的法律、政策依据，更未提供经有权部门认定的因油车港镇政府不在说明文件上盖章而导致施工许可未获批准的证据，仅凭一份《陈情书》将建设项目闲置开发的原因归责于油车港镇政府，证据不足。况且，据嘉兴自规局庭审中辩称，2015年后建设项目施工许可已不对是否“劳动密集”内容进行审查，而原告未能就在2013年之后继续申办建设项目施工许可或者要求油车港镇政府协助办理项目施工具体事项提供证据。以上分析所得，原告主张闲置涉案建设用地原因归属于政府无证据证实，嘉秀洲土闲定［2018］第01号《闲置土地认定书》认定原告自身原因正确。（二）收回国有建设用地使用权决定的合法性。根据《闲置土地处置办法》第十四条规定“除本办法第八条规定情形（属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的）外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》”的规定，原嘉兴国土局在嘉秀洲土闲定［2018］第01号《闲置土地认定书》已确认原告自身原因闲置国有建设用地两年以上的事实基础，经呈报嘉兴市政府批准，作出了嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》。庭审中，原告对被告嘉兴自规局作出收回决定的程序提出了异议，认为浙江省自然资源厅于2019年4月3日作出的复议决定撤销了嘉秀洲土闲收［2018］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，实际上也同时撤销了《闲置土地认定书》，被告没有经过重新进行闲置土地调查、闲置土地认定、告知当事人权利等程序，直接作出嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，程序错误。首先，《闲置土地认定书》是一个独立的行政确认行为，虽然是认定收回闲置土地使用权决定的基础行为，但撤销收回土地使用权行为并不意味着同时撤销该确认行为，故被告嘉兴自规局无需重新作出闲置土地认定。其次，一般而言，行政行为被撤销后重新作出时，法律规定作出该行为的程序应当重新履行。但本案特殊情况是浙江省自然资源厅浙集复12［2019］5号《行政复议决定书》的撤销理由是原决定书“未载明收回国有建设用地使用权的决定已经嘉兴市人民政府批准的事实”。事实上，嘉兴自规局在复议中已提供了呈报嘉兴市政府批准的证据，并且浙江省自然资源厅的复议决定已作出“2018年12月4日，原嘉兴市国土资源局将拟决定无偿收回土地使用权的处置方案上报嘉兴市人民政府审批。经嘉兴市人民政府批准上述方案后，原嘉兴市国土资源局于2018年12月5日向申请人作出了嘉秀洲土闲收［2018］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》”的事实认定，因而撤销原决定书仅是因为书写上的瑕疵。嘉兴自规局重新作出嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》并未改变原有事实的认定，且在作出嘉秀洲土闲收［2018］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》前，不仅已呈报嘉兴市政府批准，且已向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》、两次在门户网站上公告了闲置土地认定及将依法处置的内容，故不再重复之前呈报、告知程序并不影响原告的实体和程序权益，不违背法律、法规。（三）行政复议决定的合法性。如上所述，闲置土地认定行为的合法性是收回国有建设用地使用权行为的合法性赖以存在的基础。因此，无论是行政复议还是行政审判，在闲置土地认定行为未经法定主体、法定程序确认合法并尚在救济期限内的情况下，审查被诉收回国有建设用地使用权行为的同时必须对闲置土地认定行为的合法性进行审查。正因为如此，原告在向省政府请求要求撤销涉案收回国有建设用地使用权决定的一个重要理由是《闲置土地认定书》违法，提出了既包括认定原告“自身原因”的实体错误，也包括未给予救济权的程序问题。但省政府作出的浙政复［2019］434号《行政复议决定书》则认为“原嘉兴市国土资源局作出嘉秀洲土闲定［2018］第01号《闲置土地认定书》行为合法性问题，并非本案行政复议审查范围”，未对原告提出的闲置土地的原因等问题进行查明，其审查仅局限于嘉兴市政府批准收回国有建设用地使用权的行为，审查范围不全面。虽然其作出维持嘉兴自规局的嘉秀洲土闲收［2019］第01号《收回国有建设用地使用权决定书》的复议决定正确，但作出该决定的基础事实不清。同时，本案争议标的涉及113亩建设用地使用权，当事人对闲置的原因争议大，案情重大、复杂，原告在行政复议程序中提出听证申请，省政府未依据《中华人民共和国行政复议法 》第三十三条之规定予以准许不当。

综上，原告大友光电公司在出让合同约定的期限内未动工开发建设项目，因自身原因导致涉案国有建设用地闲置两年以上。被告嘉兴自规局在查明事实的基础上，依法作出《闲置土地认定书》后呈报被告嘉兴市政府批准，进而作出《收回国有建设用地使用权决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规准确，原告要求撤销收回国有建设用地使用权决定的请求无事实与法律依据，应予驳回。省政府在行政复议决定中未对闲置土地原因进行审查，基础事实不清、证据不足；未组织听证，程序违法，但复议决定结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一、二、五款之规定判决如下：一、确认被告浙江省人民政府作出的浙政复[2019]434号《行政复议决定书》违法；二、驳回原告要求撤销被告嘉兴市自然资源和规划局作出的嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求。案件受理费50元由原告嘉兴大友光电科技有限公司、被告浙江省人民政府各半负担。

大友光电公司上诉称：一审判决确认浙江省人民政府作出的浙政复[2019]434号《行政复议决定书》违法，但是没有撤销该《行政复议决定书》，并且驳回上诉人要求撤销嘉兴市自然资源和规划局作出的嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》的诉讼请求，上诉人认为该判决错误，缺乏事实和法律依据，并且一审判决存在事实认定错误、法律适用错误的情况。一、关于是否应当撤销被上诉人浙江省人民政府作出的浙政复[2019]434号《行政复议决定书》。本案争议标的涉及113亩建设用地使用权，上诉人在行政复议程序中提出听证申请，省政府未依据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定予以准许不当。另，《闲置土地认定书》作为一个独立的行政行为，其合法性应当进行独立的、全面的审查。一审也认定省政府作出复议决定的“基础事实不清”。在此情况下，浙政复[2019]434号《行政复议决定书》应当撤销而不是确认违法。二、嘉秀洲土闲定[2018]第01号《闲置土地认定书》系行政确认行为，该认定作出的程序不合法、事实不清，土地闲置认定决定不合法，应当撤销。(一）一审判决对土地闲置认定决定的合法性认定错误。作为一个具体行政行为，未告知行政复议、行政诉讼的救济权，依法应当撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为。(二）土地闲置及原因认定不符合嘉兴市人民政府《关于加强市本级闲置土地处置工作意见》的要求。该意见要求的具体认定程序如下：1.土地使用者向出让人提出延期开工及免责、或终止履行合同申请，并附有关责任部门（单位）提供的相关书面证明。2.市国土资源局对相关材料汇总后，牵头召集市发展改革委、市经贸委、市建委、市财政局、市监察局、市审计局等有关部门，对相关责任部门（单位）有关工作延误时间、具体原因、补救措施及完成时限进行讨论研究，并提出书面原因认定及处置意见报市政府审批。3.处置意见经市政府批准后，由市国土资源局办理相关手续。市国土资源局未按上述要求对土地闲置及原因进行认定。(三）闲置土地调查不全面、程序不合法。作出闲置土地认定的依据仅有《实地踏勘表》、现状照片、询问笔录，而被询问人是油车港镇招商服务局局长、油车港镇村镇建设办公室工作人员，没有向上诉人询问。调查程序不合法，调查内容不全面。(四）嘉兴自规局作出《收回国有建设用地使用权决定书》时未对《闲置土地认定书》的合法性进行查审。依据这个违法的行政确认行为作出的《收回国有建设用地使用权决定书》当然不合法，应当撤销。(五）闲置土地认定的行政确认权应在市人民政府，嘉兴自规局无权决定闲置土地认定的行政确认行为。(六）浙江省自然资源厅在行政复议时未对《闲置土地认定书》合法性进行审查。(七）省政府行政复议时未对《闲置土地认定书》合法性进行审查。(八）《闲置土地认定书》认定事实及适用法律错误。案涉宗地在2011年12月28日取得建筑工程施工许可证（桩基），即开始对厂房5、厂房9的桩基施工，于2012年3月28日之前竣工。因此，宗地不属于“两年以上未动工开发的”的情况。该认定书认为闲置原因为自身原因，而事实上闲置原因并非自身原因。本案所有相关的行政行为、行政复议、行政诉讼根源就在于《闲置土地认定书》没有履行法定程序，《闲置土地认定书》这个行政确认应当撤销，从根源上解决问题。三、关于收回国有建设用地使用权决定的合法性。(一）关于嘉兴市人民政府是否依法批准收回该宗土地。首先，《收回土地审批表》中“市政府领导意见”一栏没有领导的意见，形式上不合法；其次，所盖的章是“嘉兴市人民政府国土资源审批专用章（秀）”而不是“嘉兴市人民政府国土资源审批专用章”；再次，不论是“嘉兴市人民政府国土资源审批专用章（秀）”还是“嘉兴市人民政府国土资源审批专用章”都不能认定为嘉兴市人民政府批准收回该宗地。(二）被诉《收回国有建设用地使用权决定书》内容不合法、作出的程序不合法。如果该决定书是经嘉兴市人民政府批准的，复议机关不应当是嘉兴市人民政府，而是浙江省人民政府。(三）被诉《收回国有建设用地使用权决定书》作出的依据不合法。《闲置土地认定书》的不合法性在上文已有阐述，依据这个违法的行政确认行为作出的《收回国有建设用地使用权决定书》当然不合法，应当撤销。四、一审事实认定及证据认定错误。关于土地闲置的原因争议较大，一审法院不应当对闲置土地的原因进行认定，这违反行政诉讼的本质，严重侵犯了上诉人的救济权利，并且一审认定的事实及证据有错误：1.一审未进行全面审查，用简单割裂的做法看待政府方的合同权利义务。本案的情形涉及前期台湾吉祥企业集团总体的项目投资协议，本案上诉人是油车港镇政府多次违约之下，为满足油车港镇政府的需求而设立的主体。故应全面审查投资项目相关的政府主体有无履行相关义务。2.从整个投资的来龙去脉看，上诉人的设立本身就是油车港镇政府未能按《项目投资正式协议书》履行的产物，因此，土地闲置有政府的责任。3.在消防设计审核中油车港镇政府等不配合协助、甚至是没有履行法定责任，导致上诉人无法通过消防设计审核，并导致土地处于现在的状态。(1)根据《建设工程消防监督管理规定 》第十三条的规定，本案中关于“人员密集场所的消防设计审核”，应当交由公安机关消防机构审核。(2)2015年之后是否需要审查，被上诉人没有提供法律依据，应当以公安部第106号令为准。(3)2013年油车港镇政府应当在有关“非劳动密集情况”的说明文件上盖章，否则上诉人无法通过消防设计审核。(4)上诉人已经证明2013年油车港镇政府不同意盖章确认，上诉人没有义务每年证明一次。(5)在中共中央对台工作小组的调解下，国台办、省台办、区台办参加协调会，上诉人与油车港镇政府达成5项承诺，其中一项就是批准上诉人宗地上厂房9的施工许可，但油车港镇政府至今未予履行，造成上诉人早已完工的桩基场地荒置至今。(6)关于消防设计审核是公安消防部门故意增加了不应当由油车港镇政府盖章的环节，还是油车港镇政府应当配合而不配合，法院可向有关部门核实。4.油车港镇政府亦承认了造成土地闲置中有自身的原因。2018年6月15日，油车港镇政府发给吉祥金属和上诉人的有关事项的函中承认“双方或多或少也因各方原因，造成项目进展缓慢，直至停滞”。油车港镇政府在一审庭前质证中也承认：双方或多或少也因各方原因，造成项目进展缓慢，直至停滞。5.油车港镇政府未按约支付奖励。吉祥金属项目已经达到奖励条件的奖励多次催讨后仍未按约支付。总计油车港镇政府应付奖励4029万元，至今分文未付。五、吉祥集团已投资1828万元美元，是实实在在要投资的，没有企业会去屯个工业用地项目。政府数次从已经取得土地证的用地中退让分割，无法理解其目的。在协商过程中，被上诉人向上诉人送达《闲置土地认定书》。吉祥集团对高科技特殊金属材料及其深加工产品项目投入了巨大的心血，开发了很多客户，订购了设备，后因未能及时取得土地，导致项目延期客户丢失，设备荒废。综上，请求：1.撤销一审判决第一项，依法改判撤销被上诉人浙江省人民政府作出的浙政复[2019]434号《行政复议决定书》；2.撤销一审判决第二项，依法改判撤销被上诉人嘉兴自规局作出的嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

嘉兴市自然资源和规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。按照相关法律、法规的规定及土地出让合同的约定，闲置土地的起算点是“出让合同约定的动工开发日期”，涉案出让合同约定的动工日期是2012年1月31日前。法定的无偿收回条件是“满二年未动工开发”，答辩人查处上诉人土地闲置行为的立案时间是2018年8月10日，即土地实际闲置己经长达六年半。《闲置土地处置办法》第三十条对“动工开发”有明确的法定确认条件，上诉人在仅仅打入二处厂房的基础桩后，在长达六年多的时间里，再无任何施工行为，也无任何建设投资行为，任凭113亩大面积的工业用地长期荒芜。答辩人2018年8月10日对上诉人的土地闲置行为立案调查，8月15日对涉案宗地动工情况进行实地踏勘，制作《实地踏勘表》，拍照取证固定证据，向闲置土地所在地基层政府负责招商和村镇建设的工作人员调查了解相关情况，制作调查笔录；9月5日以特快专递方式向上诉人法定代表人送达《闲置土地调查通知书》，明确告知了接受调查、说明闲置原因和提供辅证材料的权利和义务；11月6日作出并送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，11月9日、27日分别在区政府、市局门户网站作了闲置土地情况的公示；在上诉人构成闲置土地的事实清楚、证据确凿的基础上，经报市人民政府批准，于2018年12月5日作出并送达《收回国有建设用地使用权决定书》，整个过程符合《闲置土地处置办法》规定的程序，认定事实清楚，法律适用正确，期间履行了保障当事人陈述申辩和听证权的义务。只因决定书的文字表述中，遗漏了有关作出收回决定前经过市政府批准这一事实，经上级行政复议机关纠正后，答辩人于2019年5月27日重新作出并送达《收回国有建设用地使用权决定书》，纠正了上述瑕疵。从答辩人对上诉人闲置土地的行为开始立案调查时起，上诉人作为违法闲置土地的行为人，作为行政机关进行闲置土地执法调查的行政相对人，在收到《闲置土地调查通知书》后，拒绝在规定期限内接受调查、说明闲置原因和提供辅证材料，在收到《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》后，仍然采取了不予理睬的态度。答辩人认为，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。二、司法审查结果依法具有“覆盖”行政审查结果的法律效力。就本案而言，一审法院认为对闲置土地的认定行为是作出收回土地使用权决定的基础是正确的。一审法院也对此进行了严格细致的司法审查，不仅客观上弥补了复议机关对此“审查不全面”的问题，而且一审法院的审查认定结果在法律效力上直接取代了复议机关的审查认定结果。上诉人把一审判决只确认违法而没有撤销行政复议决定作为要求撤销一审判决的理由，法理不通。三、闲置土地认定在行政程序上属于为作出行政决定而实施准备的过程性行为，其中并没有任何对土地进行处置或收回的能够影响被调查人实际权益的行政决定性质的内容，不会对行政相对人的权益直接产生实际影响。四、吉祥公司的行为或吉祥公司与上诉人及其他单位之间的行为，在法律上都不能成为上诉人闲置国有建设用地二年以上的违约、违法行为可以免责的理由。五、上诉人闲置土地的事实，不仅是一种客观现状，而且是完全可以在现场以肉眼直视的客观事实。上诉人认为仅有调查笔录和照片，属于未“进行调查核实”，上诉人认为证据的证明力取决于证据材料数量的多寡，显然是对证据规则的曲解。综上所述，被诉收回国有建设用地使用权的决定及一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当，请求依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。

嘉兴市人民政府答辩称：一、被上诉人批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据土地出让合同，涉案土地建设项目应当在2012年1月31日之前动工开发，而实际上上诉人延期开工至今已远超两年。同时，上诉人不存在曾经向政府有关部门申请报建但未获批准的情况。上诉人也未提供证据材料证明涉案土地闲置是由于政府及其有关部门的行为或不可抗力等原因造成。而且上诉人已被列入经营异常名录，无法找到上诉人的办公场所，也未发现上诉人存在企业正常经营活动及工作人员办公情况。故原嘉兴市国土资源局认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为上诉人自身原因。上诉人在规定期限内未提出听证申请。被上诉人经审核后，批准同意无偿收回案涉土地，符合《闲置土地处置办法》第十四条之规定，认定事实清楚、证据充分，程序合法。二、上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。1.案涉土地满两年未动工开发，事实清楚，依据充分。上诉人仅申请取得了其中厂房五、厂房九桩基《建筑工程施工许可证》并打入基础桩，不符合“使用桩基的项目，打入所有基础桩”为动工开发的要求。合同约定开工建设时间为2012年1月31日，上诉人作出闲置土地认定书的时间为2018年11月6日，完全可以认定涉案土地已构成未动工开发满两年。2.上诉人怠于履行合同义务，系自身原因导致案涉土地闲置，应当承担相应法律后果。合同既已明确约定了开工时间为2012年1月31日，上诉人就应当严格按照约定时间进行开工建设。案涉出让合同约定的土地面积、用途等未进行过变更。上诉人作为依法设立的有限责任公司，独立享有权利并承担义务。上诉人取得案涉土地至今已有8年之久，根据原嘉兴市国土资源局的调查情况，并不存在上诉人已积极向相关部门申报、相关部门未履行职责的情形。现上诉人主张长期闲置土地非其自身原因，系政府及部门行为导致，证据不足，且与事实明显不符。上诉人至今闲置土地的行为浪费了宝贵的土地资源，违反了《闲置土地处置办法》的规定，应当承担案涉土地被无偿收回的法律后果。综上所述，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。

浙江省人民政府答辩称：一、浙政复[2019]434号行政复议决定认定事实清楚。根据《闲置土地处置办法》（原国土资源部令第53号）第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，涉案土地已经原嘉兴市国土资源局认定为闲置土地。原嘉兴市国土资源局在报请嘉兴市人民政府审批收回国有建设用地使用权之前，已书面告知上诉人将采取无偿收回国有建设用地使用权的处置措施，上诉人可在接到告知书5个工作日内申请听证。因此，嘉兴市人民政府批准原嘉兴市国土资源局作出涉案无偿收回国有建设用地使用权决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容恰当。原嘉兴市国土资源局作出《闲置土地认定书》（嘉秀洲土闲定[2018]第01号）行为的合法性问题，并非本案行政复议审查范围。但是《收回国有建设用地使用权决定书》（嘉秀洲土闲收[2019]第01号）载明应向浙江省自然资源厅或嘉兴市人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，答辩人对此予以指正。综上，根据《中华人民共和国行政复议法

嘉兴市秀洲区油车港镇人民政府未提交书面答辩意见。

嘉兴吉祥金属科技有限公司未提交书面意见。

在本案二审期间，上诉人大友光电公司提交了落款为“郑聿恬”的关于协调工作的情况说明一份，欲证明因政府部门原因造成案涉土地闲置。对此本院认为，该材料不属于新证据范畴，且对案件事实认定及处理并无实质影响，本院不予接纳。经审理，对一审判决认定的事实本院予以确认。

本院认为，本案争议主要涉及以下几个方面：

一、本案被告是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《闲置土地处置办法》（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订，下同）第十四条第二项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，在嘉兴市人民政府已经批准的情况下，嘉兴市自然资源和规划局作出了嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的前述规定，本案以浙江省人民政府为复议机关、嘉兴市人民政府为被申请人作出了被诉行政复议决定维持了[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，本案应以嘉兴市人民政府和浙江省人民政府为共同被告。作为复议维持的案件，一审法院将嘉兴市自然资源和规划局也列为共同被告，存在不当。但该一问题对案件实体处理并无实质影响，本院对此予以指正。

二、土地闲置认定是否属于本案审理范围。对于闲置土地认定行为是否单独可诉，实践中存在一定争议。在此情况下，应按照有利于保护行政相对人的救济权利以及实质性解决行政争议的原则确定司法审查规则。本案中，原嘉兴市国土资源局在作出闲置土地认定时没有告知大友光电公司提起行政复议、诉讼的救济权。大友光电公司在对收回国有建设用地决定申请行政复议时对闲置的原因一并提出了抗辩。在此情况下，按照有利于保护行政相对人的救济权利以及实质性解决行政争议的原则，本案应对闲置土地认定的合法性进行审理。

三、土地闲置认定决定的合法性问题。首先，关于本案情形是否构成《闲置土地处置办法》中的“闲置土地”的问题，根据《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。对于何为“动工开发”，该办法第三十条第二款规定，动工开发是指，依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。本案中，案涉《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定，“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年1月31日之前开工，在2016年1月31日之前完成项目施工建设，并通过竣工验收。”大友光电公司的113亩ＬＥＤ建设项目，仅于2011年12月为其中两幢厂房桩基办理施工许可并实施了桩基作业，直至2018年9月原嘉兴市国土资源局向其发出嘉秀洲土闲调［2018］第01号《闲置土地调查通知书》前未进行其他实质性建设行为。同时，也未根据合同约定的申请延建程序向嘉兴市自然资源和规划局申请延建。故本案情形符合《闲置土地处置办法》第二条规定的“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发”之条件，原嘉兴市国土资源局认定本案情形构成闲置土地且“超过国有建设用地使用权有偿合同约定的动工开发日期两年以上未动工开发的情况”，符合《闲置土地处置办法》的前述规定。其次，关于土地闲置的原因认定是否具有事实依据。一是大友光电公司主张油车港镇人民政府在合同规定的开发期限内不断调整产业规划、变更建设项目土地面积、不兑现奖励等因素对案涉土地动工开发的影响问题。根据原审法院查明的事实，113亩的建设项目自原嘉兴市国土资源局交付土地后，并没有发生因政府原因导致其客观上无法按期动工开发的规划、面积、用途等改变。同时，由于大友光电公司未达到建设项目“动工开发”的条件，也不满足油车港镇人民政府支付奖励的条件。台湾吉祥企业集团、吉祥金属公司、大友光电公司虽系关联企业，但无论是大友光电公司还是吉祥金属公司等都是有限责任公司法人，应各自独立对所签土地出让合同的履行承担责任。吉祥金属公司开发建设249亩项目的退地、产业项目变更以及后续出现的奖励金兑付争议，与本案大友光电公司开发建设113亩ＬＥＤ项目不存在法律上的关联。关联企业与政府之间的其他争议可以通过另案进行救济，但大友光电公司将相关争议作为自身项目土地闲置理由的意见不能成立，本院不予支持。二是大友光电公司主张油车港镇人民政府不履行双方签订协议中有关办理各种行政审批的义务，造成其未在规定期限内开发的问题。本院认为，首先，无论是根据相关的法律规定，还是2××0年8月23日油车港镇人民政府、大友光电公司、吉祥金属公司签订的《嘉兴吉祥金属项目补充协议书》的约定，油车港镇人民政府均非案涉项目的行政审批主体。油车港镇人民政府对案涉建设项目行政审批仅负有协助、协调的义务。对于大友光电公司主张的因油车港镇人民政府未在“非劳动密集”的说明文件上盖章确认导致其无法办理相关行政许可的意见，大友光电公司未提供已向消防行政管理部门申请消防许可的证据，更未提供经职权部门认定的因油车港镇人民政府不在说明文件上盖章而导致施工许可未获批准的证据。且从时间节点看，大友光电公司主张的前述事实在2013年即已发生，而案涉土地直至2018年9月原嘉兴市国土资源局向其发出嘉秀洲土闲调［2018］第01号《闲置土地调查通知书》前仍未进行其他实质性建设。大友光电公司以油车港镇人民政府不履行相关义务导致其未在规定期限内开发的理由并不充分，本院不予支持。此外，对于案涉闲置土地的认定是否因未告知救济权利而违法的问题，如前所述，对于闲置土地认定行为是否单独可诉，相关法律并未作明确规定，实践中亦存在不同认识。在对该一问题客观上存在不同认识的情况下，重点应按照有利于保护行政相对人的救济权利以及实质性解决行政争议的原则确定司法审查规则，即将闲置土地认定纳入司法审查的范围。在此前提下，有无告知救济权利并不影响行政相对人的权利救济，亦不宜作为评判行政行为合法性的标准。大友光电公司就此提出的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。

四、收回国有建设用地使用权决定的合法性问题。《闲置土地处置办法》第十四条规定，“除本办法第八条规定情形（属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的）外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》。”尽管浙江省自然资源厅于2019年4月3日作出的复议决定撤销了嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，但撤销的理由是原决定书“未载明收回国有建设用地使用权的决定已经嘉兴市人民政府批准的事实”。事实上，嘉兴市自然资源和规划局在复议中已提供了呈报嘉兴市人民政府批准的证据，并且浙江省自然资源厅的复议决定已作出“2018年12月4日，原嘉兴市国土资源局将拟决定无偿收回土地使用权的处置方案上报嘉兴市人民政府审批。经嘉兴市人民政府批准上述方案后，原嘉兴市国土资源局于2018年12月5日向申请人作出了嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》”的事实认定。因此，嘉兴市自然资源和规划局虽然重新作出了嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》，但其性质更类似于以重作的方式对嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》的事实认定瑕疵所进行的补正。鉴于嘉秀洲土闲收[2018]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》作出前已呈报嘉兴市人民政府批准，且已向大友光电公司送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，明确将“无偿收回国有建设用地使用权”，如有异议，在接到本告知书5个工作日内可向该局申请听证，逾期视为放弃听证。上述《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》均公证送达大友光电公司，并两次在门户网站上公告了闲置土地认定及将依法处置的内容，故不再重复之前呈报、告知程序并不影响大友光电公司的实体和程序权益，不违背法律、法规的规定。此外，收回土地审批表上的嘉兴市人民政府国土资源审批专用章（秀）可以代表嘉兴市人民政府的意见，上诉人提出的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。嘉兴市自然资源和规划局作出的嘉秀洲土闲收[2019]第01号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。

五、行政复议决定的合法性问题。闲置土地认定行为的合法性是收回国有建设用地使用权行为合法性的基础。如前所述，对于闲置土地认定行为是否单独可诉，实践中确存在一定争议。在此情况下，按照有利于保护行政相对人的救济权利以及实质性解决行政争议的原则，在闲置土地认定行为未告知当事人救济权利的情况下，无论是行政复议还是行政审判，审查被诉收回国有建设用地使用权行为的同时应对闲置土地认定行为的合法性进行审查。浙江省人民政府作出的浙政复[2019]434号《行政复议决定书》认为“原嘉兴市国土资源局作出嘉秀洲土闲定[2018]第01号《闲置土地认定书》行为合法性问题，并非本案行政复议审查范围”，其审查仅局限于嘉兴市人民政府批准收回国有建设用地使用权的行为，审查范围不全面。但鉴于复议决定结论正确，为避免造成讼累，一审法院作出确认复议决定违法的判决并无不当，本院予以认可。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人大友光电公司负担。

本判决为终审判决。

法乃善良与公正之艺术