土地行政补偿案中，

行政诉讼与民事诉讼的判定

（最高法院征收裁判系列之五）

关于灵山县政府是否应当向劳贤伟支付全部青苗、地上附着物补偿费的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据该规定，灵山县政府应当将案涉青苗及地上附着物补偿费支付给青苗及地上附着物所有者。本案中，白云塘村一队与劳贤伟对青苗的所有权发生争议，其实质系对青苗补偿费的分配发生纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四项关于承包地征收补偿费用分配纠纷为涉及农村土地承包民事纠纷的规定，该争议应当通过民事诉讼来进行解决。劳贤伟在没有通过民事诉讼确认承包地上青苗权属及对青苗补偿费分配进行认定之前，要求灵山县政府向其支付全部青苗及地上附着物补偿费，没有事实根据和法律依据。

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中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行再201号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）劳贤伟。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区灵山县人民政府。

法定代表人刘钦，县长。

委托诉讼代理人吕启翰，广西壮族自治区灵山县土地房屋征收中心工作人员。

委托诉讼代理人劳方凯，广西方凯律师事务所律师。

原审第三人姚大广。

原审第三人姚成忠。

原审第三人劳贤坤。

再审申请人劳贤伟因诉被申请人广西壮族自治区灵山县人民政府（以下简称灵山县政府）土地行政补偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终11号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年11月30日作出（2018）最高法行申1276号行政裁定，提审本案。提审后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一、二审法院查明：1991年6月30日，劳贤伟以户为单位与原广西壮族自治区灵山县三海乡十里村委会白云塘村一队（现广西壮族自治区灵城镇十里村委会白云塘村一队，以下简称白云塘村一队）签订《山地开发承包合同》，约定劳贤伟承包开发白云塘村一队集体所有的七星岭、校椅岭、马鞍岭一半,共两只半的山岭，主要种植龙眼、荔枝等果树，承包期限为1992年至2016年10月30日共25年，承包期满后，承包山岭上种植的果树及其他附属设施无代价交给白云塘村一队。2010年底，灵山县政府为了建设荔香大道，征收包括白云塘村一队七星岭、校椅岭、马鞍岭范围内的土地。经丈量、清点、核算确认，灵山县政府征收的范围涉及劳贤伟承包的山岭面积约83.4亩，荔枝等果树共2052棵以及水池等附属设施，应得青苗补偿费944000元，地上附着物补偿费60000元，两项共1004000元。经灵山县水果局、价格认证中心派员实地勘察、评估，多次与白云塘村一队群众协商，灵山县政府将青苗补偿费的80%支付给发包方白云塘村一队，并由原审第三人代表村集体领取了上述款项。其余20%的青苗补偿费及地上附着物补偿费60000元因劳贤伟没有领取而提存在灵山县土地征收中心账户内。劳贤伟以承包期内的青苗、地上附着物补偿费均应归其所有为由，请求人民法院判令灵山县政府与原审第三人连带向其支付全部青苗、地上附着物补偿费1004000元及相应的利息。

广西壮族自治区钦州市中级人民法院（2016）桂07行初9号行政判决认为：根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条,建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条,国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。第四十七条,征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。以及《中华人民共和国物权法》第四十二条,为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补助费等费用的规定，灵山县政府在实行征收土地中的主要法律义务是办理土地转用审批手续、对征地行为进行公告并组织实施、足额支付相关补偿费用。本案中，灵山县政府为建设公共道路（荔香大道）的需要属于为公共利益而征收土地，征收行为得到了广西壮族自治区人民政府的批复同意，其征收行为合法。

灵山县政府征收行为涉及劳贤伟承包的山岭面积83.4亩、荔枝等果树2052棵及水池等附属设施，经核算应得青苗补偿费944000元，地上附着物补偿费60000元，两项共1004000元，劳贤伟对该补偿数额没有异议。灵山县政府已将80%的青苗补偿费支付给土地所有权人白云塘村一队，另外20%的青苗补偿费及地上附着物补偿费60000元提存在灵山县土地房屋征收中心，灵山县政府已经全面履行了征地补偿义务。另外，灵山县政府及原审第三人姚大广、姚成忠、劳贤坤提交的2012年1月9日支出单据记载：领款人（单位）栏是白云塘村一队，领款人盖章栏为姚大广、姚成忠、劳贤坤。结合灵城镇十里村民委员会出具的证明，足以证明原审第三人是代表白云塘一队领取征地补偿费等相关款项，属于职务行为。综上，劳贤伟请求判令灵山县政府与原审第三人连带支付劳贤伟人民币1004000元没有事实和法律依据，不予支持。

关于劳贤伟提出承包期内承包山岭范围内的青苗及附着物属于其所有，青苗补偿费及地上附着物补偿费应支付给其的诉讼主张，实质是因履行《山地开发承包合同》引发的合同纠纷，不属于本案的审理范围，劳贤伟可以另寻其他法律途径解决。关于劳贤伟在开庭时增加诉讼请求的问题，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，劳贤伟超过期限提出新的诉讼请求，但不能提供具有正当理由的证据，对该新的诉讼请求，不予审理。

综上所述，灵山县政府的征地行为合法，并依法足额支付了土地补偿费、地上附着物和青苗的补助费等费用，劳贤伟的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回劳贤伟的诉讼请求。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终11号行政判决认为：劳贤伟对灵山县政府征地行为没有异议，对征收其承包地应补偿的青苗补偿费及地上附着物补偿费金额亦没有异议，其仅对灵山县政府的支付行为提出异议。因此，本案的争议焦点是：一是灵山县政府支付青苗补偿费及地上附着物补偿费的行为是否合法；二是劳贤伟是否有权要求灵山县政府支付全部的青苗补偿费及地上附着物补偿费。

关于灵山县政府支付青苗补偿费及地上附着物补偿费的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，灵山县政府征收集体土地，应当将青苗补偿费及地上附着物补偿费支付给地上附着物及青苗的所有者。本案中，灵山县政府征收劳贤伟的承包地，该承包地上的案涉青苗属劳贤伟种植，白云塘村一队与劳贤伟为承包地上的青苗补偿费分配发生纠纷。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷”的规定，承包人和发包人关于青苗补偿费及地上附着物补偿费的纠纷是人民法院民事受案范围。在白云塘村一队与劳贤伟就承包地上的青苗补偿费分配发生纠纷尚未解决时，灵山县政府决定并直接将劳贤伟被征收承包地上的青苗补偿费的80%支付给白云塘村一队的行政行为没有法律依据，属超越职权的行为。因此，灵山县政府有责任收回已支付给白云塘村一队的案涉青苗补偿费，并予以提存，待白云塘村一队与劳贤伟的承包地青苗补偿费分配纠纷解决后才能支付。

关于劳贤伟是否有权要求灵山县政府支付全部青苗补偿费及地上附着物补偿费问题。劳贤伟主张承包期内承包山岭范围内的青苗及附着物属于其所有，故青苗补偿费及地上附着物补偿费应全额支付给劳贤伟。本案中，由于劳贤伟与发包人白云塘村一队签订的《山地开发承包合同》约定有“承包期限为1992年至2016年10月30日共25年，承包期满后，承包山岭上种植的果树及其他附属设施无代价交给发包方”等内容，导致在本案的征地过程中，白云塘村一队与劳贤伟为承包地的青苗补偿费及地上附着物补偿费分配发生纠纷，即双方均对承包山岭上种植的果树及其他附属设施主张所有者权利。根据相关法律规定，上述纠纷，当事人如果协调不成的，可通过民事诉讼程序解决并确定被征土地上青苗补偿费的分配份额。劳贤伟在没有通过民事诉讼解决承包地青苗补偿费及地上附着物补偿费纠纷前，并不能证明其依法享有全部份额，故其诉请灵山县政府支付被征承包地上全部青苗补偿费及地上附着物补偿费，没有事实依据，不予支持。

至于劳贤伟要求原审第三人与灵山县政府连带支付其被征土地上的青苗补偿费及地上附着物补偿费的损失问题。经查明，原审第三人姚大广、姚成忠、劳贤坤分别是白云塘村一队的队长、出纳、会计，根据灵山县政府和原审第三人姚大广、姚成忠、劳贤坤提交的2012年1月9日《支出单据》，以及灵城镇十里村民委员会出具的证明，证实原审第三人领取征收土地的青苗补偿费的行为系代表其所在村集体的职务行为，并非其个人行为。同时，行政诉讼法也没有规定劳贤伟可以在行政诉讼中请求法院判决作为公民的原审第三人与行政机关承担连带支付责任。因此，劳贤伟诉请原审第三人与灵山县政府连带支付其被征土地上的青苗补偿费及地上附着物补偿费的损失，没有事实依据和法律依据，不予支持。

劳贤伟主张灵山县政府变相让原审第三人领取其应得的青苗补偿费用，诉请灵山县政府与原审第三人连带支付其青苗及地上附着物补偿费，根据上述法律规定，劳贤伟与白云塘村一队之间的征收土地青苗补偿费纠纷应通过民事诉讼解决，一审判决驳回劳贤伟的诉讼请求，并无不当。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。劳贤伟诉请灵山县政府与原审第三人连带支付其被征承包地上全部青苗补偿费及地上附着物补偿费依法不能支持，劳贤伟的上诉理由不能成立；灵山县政府对有存在争议的青苗补偿费进行确定份额并支付的行为属超越职权行为，一审判决未作出审查认定不当，但一审判决驳回劳贤伟的诉讼请求结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费100元，由劳贤伟负担。

劳贤伟不服二审判决，向本院申请再审称：1.灵山县政府、原审第三人一、二审中均承认果树等是劳贤伟种植、管理、收益，果树在承包期内，权属应归劳贤伟所有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，青苗及地上附着物补偿费归其所有者所有，灵山县政府应将青苗和地上附着物补偿费支付给劳贤伟。2.灵山县政府与原审第三人串通冒领补偿费，一、二审法院却错误认定原审第三人系职务行为。灵山县政府明知冒领，却违法支付，主观上存在过错，应承担过错责任。故请求：撤销一、二审判决，依法改判支持劳贤伟的全部诉讼请求，诉讼费用由灵山县政府承担。

灵山县政府答辩称：1.灵山县政府案涉征收行为合法，劳贤伟对征收行为合法性并无异议。2.劳贤伟对补偿费用数额并无异议，灵山县政府已经依法足额支付。3.青苗和地上附着物补偿费如何分配，是合同当事人因履行《山地开发承包合同》而引发的民事合同纠纷，不属于本案行政诉讼审理范围。且根据合同约定果树属于白云塘村一队与劳贤伟的共有财产，灵山县政府将补偿费支付给共有人并无不当。4.原审第三人代表白云塘村一队领取款项，属于职务行为。故一、二审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应当予以维持。

本院经审理认为，再审申请人劳贤伟在本案中的诉讼请求为灵山县政府与原审第三人向其连带支付全部青苗、地上附着物补偿费及利息，在劳贤伟对灵山县政府的征地行为合法性及补偿费金额无异议的情况下，本案审理的焦点问题为：（一）劳贤伟对原审第三人的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围；（二）灵山县政府是否应当向劳贤伟支付全部青苗、地上附着物补偿费。

关于劳贤伟对原审第三人的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据以上规定，行政诉讼的被告只能是作出行政行为的行政机关，劳贤伟对补偿费的支付方式有异议，只能以支付补偿费的行政机关灵山县政府为被告，提起行政诉讼。劳贤伟要求原审第三人向其连带支付补偿费及利息，明显不属于行政诉讼的受案范围。

关于灵山县政府是否应当向劳贤伟支付全部青苗、地上附着物补偿费的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据该规定，灵山县政府应当将案涉青苗及地上附着物补偿费支付给青苗及地上附着物所有者。本案中，白云塘村一队与劳贤伟对青苗的所有权发生争议，其实质系对青苗补偿费的分配发生纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四项关于承包地征收补偿费用分配纠纷为涉及农村土地承包民事纠纷的规定，该争议应当通过民事诉讼来进行解决。劳贤伟在没有通过民事诉讼确认承包地上青苗权属及对青苗补偿费分配进行认定之前，要求灵山县政府向其支付全部青苗及地上附着物补偿费，没有事实根据和法律依据。一、二审法院对其诉讼请求未予支持，符合法律规定。

综上所述，劳贤伟请求原审第三人支付补偿费的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，本院不予审查。因被征收青苗的所有权尚存在争议，劳贤伟要求灵山县政府支付全部补偿费的诉讼请求，无事实根据和法律依据。二审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：

维持广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终11号行政判决。

本判决为终审判决。

审判长： 寇秉辉

审判员： 杨志华

审判员： 田心则

二Ｏ二Ｏ年八月三十一日