全国人大法工委、国务院法制办

关于违法占地、违法建设的12个答复汇总

目  录

 1、全国人大法工委关于“没收非法所得”是否包含没收土地问题的答复（１９９０年８月２日）
     2、全国人大法工委关于各种乡（镇）村建设非法占用土地的是否都可处以罚款的答复（１９９０年１０月３０日）
      3、全国人大法工委关于没收的房屋、建筑物和其他设施是否包括没收土地的答复（１９９１年２月１日）
      4、全国人大法工委关于超过批准用地面积不大的新建房屋是否可以罚款代替责令拆除的答复（１９９１年９月３日）
      5、全国人大法工委关于对《土地管理法》第四十八条有关法律问题的答复（（１９９２年９月７日））
      6、全国人大法工委对关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见（法工委复字[2004]27号）
      7、全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复〔2007〕2号)
      8、全国人大法工委《关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入有关问题的函》（法工委发〔2011〕1号）
      9、全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）
      10、国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]134号）
      11、国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十八条适用问题的请示〉的复函》(国法秘函〔2004〕17号)
      12、国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号）

一、全国人大法工委关于“没收非法所得”是否包含没收土地问题的答复（１９９０年８月２日）

 福建省人大常委会：
      你们关于土地管理法第四十五条的请求报告收悉。来函所述案件应当适用土地管理法第四十七条的规定，即“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款。”这条规定的“没收非法所得”不能解释为包含没收土地。对这一案件的非法出卖自留地的农民，我们考虑，在给予没收非法所得和罚款的处罚后，可以不收回该自留地的使用权；同时，农村集体经济组织也可以对该自留地的使用权作出处理。
                                 １９９０年８月２日
      

二、全国人大法工委关于各种乡（镇）村建设非法占用土地的是否可都处以罚款的答复 （１９９０年１０月３０日）

  河北省人大财经委员会：
      土地管理法的法律责任一章只是对乡（镇）村企业非法占用土地的，作了“可以并处罚款”的规定（第四十四条），对村居民、城镇非农业户口居民和国家工作人员非法占用土地的，并没有作给予罚款处罚的规定。建议河北省人大常委会对河北省土地管理条例的规定作相应的修改。
                            １９９０年１０月３０日 
     

 三、全国人大法工委关于没收的房屋、建筑物和其他设施是否包括没收土地的答复（１９９１年２月１日）

 安徽省人大常委会：
      土地管理法第四十五条、第四十六条规定的“没收在非法占用的土地上新建的房屋”，第四十七条规定的“没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”，均不包括没收土地。没收的非法占用的土地上新建的建筑物的土地的使用权问题，需另行研究。
                                   １９９１年２月１日
    

  四、全国人大法工委关于超批准用地面积不大的新房是否可以罚款代替责令拆除的答复（１９９１年９月３日）

      湖南省人大常委会法规工作委员会：
      土地管理法第四十五条已明确规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”所提问题应依照上述规定执行，地方性法规不应当作出同上述规定不一致的规定。
      

五、全国人大法工委关于对《土地管理法》第四十八条有关法律问题的答复（１９９２年９月７日）
  国家土地管理局：
      你局〔１９９２〕国土（法）字第８３号文收悉，经研究答复如下：
      土地管理法第四十八条规定，“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效，对非法批准占用土地的单位主管人员或者个人由其所在单位或者上级机关给予行政处分：收受贿赂的，依照刑法有关规定追究刑事责任。非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。”根据上述规定，我们同意你局的意见，对非法批准占用的土地，可以区别全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡（镇）村企业、农村居民或者城镇非农业户口居民，分别按照土地管理法第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定处理。

      附：国家土地管理局关于《土地管理法》第四十八条有关法律问题的请示（１９９２年８月１５日）

      全国人大法工委：
      《土地管理法》第四十八条规定“非法批准占用的土地按照非法占用土地处理”，这一规定虽然为处理这类案件提供了依据，但对非法占用的土地应该如何具体处理没有明确规定。在实践中给执法带来很大困难，经常有地方土地管理部门向我局请示这个问题。对这类案件，我们意见，在确认批准文件无效后，非法批准占用的土地应视为未经批准非法占用的土地，区别不同的占地者，分别适用《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定处理。
  由于上述问题涉及法律解释，特向你委请示，望给予及时答复，便于各地遵循。
 

六、全国人大法工委关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见（法工委复字[2004]27号）
司法部：
  你处送来的关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函收悉。经研究，同意你部的意见。

  附：司法部关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函
  （司发函[2004]212号 ）

各国人大法工委：
  根据胡锦涛总书记等中央领导同志关于进一步加强律师队伍建设的重要指示精神，今年4月以来，我部在全国律师队伍中开展了集中教育整顿活动，目前已经进人违法违纪律师集中查处阶段，包括对一些地方的律师行贿法官问题的查处。根据《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”在对违法违纪律师行政处罚中，一些地方司法行政机关对该条款中“二年未被发现”的认定问题存在不同理解。为了推动律师队伍集中教育整顿活动的深入开展，有必要对此予以明确。
  经研究，我部认为，《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。
  以上当否，请函复。

七、全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复〔2007〕2号)

 国家环境保护总局：
   你局2007年1月10日来函收悉，答复如下：
   一、根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款第一项的规定，你局可以就“氰化物等环境影响非常重大的项目”是否属于“核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目”中的“特殊性质的建设项目”作出解释。
   二、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款第三项规定的“国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目”中“审批”的建设项目，可以包括《国务院关于投资体制改革的决定》中规定的由国务院或者国务院投资主管部门“核准”的建设项目。“备案”的建设项目中对环境可能造成重大影响，依照国务院及国务院有关部门的规定属于本条第一款第一项规定的“特殊性质”的建设项目的，其环境影响评价文件的审批按照本条的规定办理。
   三、关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。
        全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会
                    2007年3月21日
附：国家环境保护总局建设项目环境管理如何适用法律的请示
      全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会：
      地方环境保护部门在执行《中华人民共和国环境影响评价法》过程中，对建设项目环境影响评价文件（以下简称环评文件）的审批权限，以及既未报批环评文件也未经验收的已建项目的法律适用问题，存在一些理解上的不同。
  一、关于建设项目环评文件审批权限问题
  根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第一款的规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批以下三类建设项目的环评文件：
  （一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；
  （二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；
  （三）国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目。
   根据上述规定，国务院环境保护行政主管部门建设项目环评文件审批权限的范围，按照建设项目投资审批机关的行政级别确定，即国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目，其环评文件由国务院环境保护行政主管部门负责审批；跨省级行政区或者具有核、绝密等特殊性质的建设项目也由国务院环境保护行政主管部门负责审批。
  目前，环境保护部门在实际执行上述建设项目环评文件审批权限规定的过程中出现了一些争议
  第一，“氰化物等环境影响非常重大的项目”是否属于“核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目”中的“特殊性质的建设项目”
  我局的意见，“特殊性质的建设项目”不仅限于具有特殊的社会敏感的“核设施和绝密工程”，还可以包括具有特殊的环境敏感性的“氰化物等环境影响非常重大的项目。”
  第二，“国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目”中的“审批”是否可以扩大理解为：“审批、核准和备案”。2004年，国务院发布了〈关于投资体制改革的决定〉，明确规定对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。据此，建设项目的投资审批方式已由过去单一的“审批制”，改革为目前的“审批制”、“核准制”和“备案制”三种形式。
  我局的意见，根据目前建设项目审批管理方式的变化，“国务院审批或者国务院授权有关部门审批的建设项目”中的“审批”，实质上应当理解为目前的“审批”、“核准”和“备案”。
  因此，我局认为，目前国务院环境保护行政主管部门负责审批环评文件的建设项目的范围是：
  （一）核设施、绝密工程、氰化物等特殊性质的建设项目；
  （二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；
   （三）国务院审批或者核准的建设项目，国务院有关部门审批、核准或者备案的建设项目。
  二、关于既未报批环评文件也未验收的已建成项目的法律适用问题
  在建设项目环境管理实践中，建设单位既未向环境保护部门报批环评文件，建设项目“需要配套建设的环境保护设施”也未建成、未经验收或者验收不合格，而主体工程投入生产或者使用的违法现象比较普遍。对如何处理这类违法行为的问题上，有关方面存在争议。
  我局的意见：上述违法行为，既违反了《中华人民共和国环境影响评价法》关于环境影响评价制度的规定，同时也违反了《建设项目环境保护管理条例》中“三同时”制度的规定。对同一行为违反两项制度的法律适用问题，对违法行为人可以依照两项制度中处罚较重的规定，定性处罚。
  根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，对未报批环评文件，擅自开工建设的，由环境保护部门责令停止建设，限期补办手续；《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由环境保护部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
  因此，对未报批环评文件或未验收的已建项目，可以依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定予以处罚。
  为准确理解和正确执行《中华人民共和国环境影响评价法》，就上述问题的法律适用函报你委，请予答复。
                  国家环境保护总局
                    2007年1月10日
      

八、全国人大法工委《关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入有关问题的函》（法工委发〔2011〕1号）
住房和城乡建设部：
  你部2010年12月3日“关于违法收入计算问题的请示”(建法函〔2010〕313号)收悉。经研究，原则同意你部的意见，根据城乡规划法第六十四条规定，违法建设工程不能拆除的，应当没收实物或者违法收入。没收的违法收入应当与应依法没收的实物价值相当。 
                          2011年1月4日       
 附：住房和城乡建设部关于违法收入计算问题的请示（建法函〔2010〕313号）
                 全国人大常委会法制工作委员会：
  《城乡规划法》实施以来，一些地方城乡规划主管部门来函来电，请示对该法第六十四条中“违法收入”计算问题进行解释。第一种意见认为，违法收入就是违法建设工程的销售收入;第二种意见认为，违法收入应以房地产价格评估机构评估的违法建设工程的价格来确定;第三种意见认为，违法收入应为违法建设工程的销售收入与工程成本差。我们认为，追究违法建设行为的法律责任，应当坚持提高违法成本、让违法者无利可图的原则，以达到惩戒违法行为、有效遏制违法建设的目的。为此，我们倾向于第一种意见。
  为正确理解和执行《城乡规划法》第六十四条，现就违法收入计算问题请示你委，请予答复。 
                       二O一O年十二月三日
  

九、对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见（法工办发[2012]20号）
住房和城乡建设部办公厅：
  你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见。
附：关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示（建法函[2011]316号）
全国人大常委会法工委：
  近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。
   我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。
   以上意见妥否，特请示，盼复。

十、国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]134号）

四川省人民政府法制办公室：
  你办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法[2000]68号)收悉。经研究，现函复如下：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。
                     2000年12月1日

十一、国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十八条适用问题的请示〉的复函》 (国法秘函〔2004〕17号)

黑龙江省人民政府法制办公室：
  你办《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十八条适用问题的请示》（黑政法发[2003]63号）收悉。经研究，现答复如下：
   依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，应当给予行政处罚的行为包括：建设项目需要配套建设环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程即正式投入生产或者使用的。对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。

附：黑龙江省人民政府法制办公室关于《建设项目环境保护管理条例》第二十八条适用问题的请示（黑政法发[2003]63号）

国务院法制办公室：
  我省行政复议机关在办理行政复议案件中，遇到建设单位在住宅建设项目未办理环境影响评估手续，但已建成投入使用的情况下，是否适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对其进行处罚的问题，现请示如下：
  本案建设单位于2000年经市政府有关部门批准获得了为本单位职工建设经济适用住房项目，并于2001年1月取得了《建设工程规划许可证》。同年11月建成并投入使用。2003年3月，市环保局发现建设单位未办理建设项目环境影响审批手续，按照国家环境保护总局1999年11月2日作出的《关于建设项目未经审批即建成投产法律适用问题的复函》（环发[1999]249号），依据国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对建设单位作出罚款款45,000元的行政处罚决定。建设单位对此不服，遂向市政府提起行政复议。因对国家环境保护总局的解释有异议，该案已中止审查。
  我们认为，市环保局的行政处罚行为违反了有关法律、法规的规定，实施处罚没有法律依据，应当依法予以撤销。理由是：
  一、该市环保局作出的行政处罚行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定。本案建设单位于2000年经市政府有关部门批准获得了为本单位职工建设经济适用住房项目，并于2001年1月取得了《建设工程规划许可证》。作为建设项目审批内容之一的环境影响评估按有关规定应当在《建设工程规划许可证》颁发前进行，即建设单位未履行环境影响评估手续的违法行为发生在取得《建设工程规划许可证》前。因此，该市环保局于2003年3月对建设单位实施行政处罚已明显超出两年的时效。
  二、适用法律错误。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”，其适用的违法行为应当是主体工程已依法履行了环境影响评估手续，但需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，正式投入生产或者使用的情形。本案建设单位的违法行为与本条规定的内容毫不相干，依照该条的规定实施处罚属适用法律错误。
  三、国家环境保护总局制发的《关于建设项目未经审批即建成投产法律适用问题的复函》（环发[1999]249号）扩大了《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的适用范围。由于《建设项目环境保护管理条例》中未设定对建设项目未办理环境影响评估手续建成并投入使用违法行为的处罚规定，所以复函中“对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第28条处理”的规定，扩大了行政法规的适用范围，违法设定了新的违法行为，其行为明显违背了《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。
  综上，我们认为：因住宅建设项目所涉及的环境保护设施均已在城市建设总体规划之中，住宅建设项目投入使用后所产生的污物已由城市排污系统统一处理，建设单位只需交纳配套费。所以，在《建设项目环境保护管理条例》作出修改之前，对住宅建设项目未办理环境影响评估手续，建成后已投入使用的违法行为应当有别于其他生产建设项目，以采取责令补办环境影响评估手续的补救方式加以解决为好。
  此请示妥否，请函复。

十二、国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复（国法秘研函〔2012〕665号）

 陕西省人民政府法制办公室：
   你办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》（陕府法字〔2012〕49号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委，现函复如下：
   根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。
                          国务院法制办公室秘书行政司
                               2012年12月19日