山东高级法院企业行政判例 

与土地颁证行为有否利害关系之审查 

（所选判例，仅供探讨，不代表本号观点）

杨应军律师（13911859296同微信号）：执业十八年，出版四部专著，专注企业行政案件。

   代理的行政案件涉及各级地方政府，另有两宗国务院最终裁决案（一宗撤销某直辖市政府行政复议决定书、另一宗确认某直辖市政府行政行为违法）。

    代理全国各类企业行政案件（招商引资、土地、房屋征收等），已出版专著如下：

   一、《房屋征收补偿实战策略》（法律出版社，2020年7月版）

   二、《最新国有土地上房屋征收补偿全流程》（法律出版社，2013年版）

   三、《民告官必备法律知识139问》（法律出版社，2009年版）

   四、《拆迁与征地维权指南》（中国建筑工业出版社，2006年版）

    另撰有《企业拆迁研究案例系列》（15篇）、《行政诉讼研究案例系列》（10篇）、《从副省长出庭看被诉行政机关负责人出庭应诉制度》等数十篇文章。

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裁判要旨：

本院认为，被申请人徐延文提起本案诉讼，请求撤销再审申请人嘉励景盛公司名下的涉案国有土地使用权证书，其主要理由为徐延文持有原泰安市岱岳区国土资源局2001年4月1日颁发的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证书以及其在涉案土地上有地上附着物且征地补偿不到位。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为之间具有利害关系，因此本案应首先解决的问题是被申请人与被诉土地颁证行为之间是否具备利害关系，是否具有本案原告诉讼主体资格。

一、关于涉案土地被征为国有后，被申请人与后续土地出让、颁证等行为之间有无利害关系问题。本案中，山东省人民政府于2010年作出鲁政土字[2010]2002号《关于泰安市岱岳区2010年第三十三批次城市建设用地的批复》，同意将涉案土地农转用并征收为国有。根据一审法院所调取的征地资料显示，涉案土地原集体土地所有权人泰安市兴龙庄村在土地征收前后出具了落款时间为2010年11月19日的《放弃征地听证说明》以及落款时间为2013年1月21日的《说明》，该说明显示本次征地涉及到的该村土地面积为21.6377公顷，应补偿的土地征收补偿安置费为1330.71855万元，应补偿到位地上附着物补偿费933.4828万元，均已补偿到位，土地已腾空交付高新区土地储备中心。在涉案土地已经法定批准程序完成征收，有关征地补偿费用已经支付给村集体、土地性质已由集体所有土地转为国有土地的情形下，被申请人与土地挂牌出让、后续土地颁证行为之间并无法律上的利害关系，对当事人权利义务产生直接影响的是土地征收补偿安置行为，其如对实体补偿不满应通过其他途径另行主张。具体到本案，因涉案土地已经法定程序征收为国有，徐延文如认为其未得到合理补偿安置，应依法另行主张，其与被诉土地颁证行为之间没有法律上的利害关系，不具有本案行政诉讼原告主体资格，对其起诉依法应予驳回。

二、关于徐延文持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证书能否作为其与被诉土地颁证行为具有利害关系的证据问题。首先，徐延文持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证所显示的发证时间早于涉案地块被征为国有的实际时间。根据证书记载，该证颁发时间为2001年，但根据原审查明的事实，涉案土地原为集体所有土地性质，2010年山东省人民政府作出鲁政土字［2010］2002号《关于泰安市岱岳区2010年第三十三批次城市建设用地的批复》，同意将涉案土地农转用并征收为国有。徐延文称持有2001年颁发的涉案土地国有土地使用权证书，与涉案土地2010年方被征收为国有的事实不符。其次，根据《关于印发泰安市岱岳区国土资源局职能配置、内设机构和人员编制的通知》（泰岱政办发［2002］33号文件），“泰安市岱岳区国土资源局”的成立时间为2002年4月，而泰岱国用（2001）字第00385号国有土地使用权证书内容显示，该证书在2001年4月1日即加盖了“泰安市岱岳区国土资源局”名称字样的公章，与事实不符。综上所述，徐延文所持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用证的真实性显然不应得到认可，不应作为被申请人徐延文与被诉土地颁证行为之间具有利害关系的证据。

三、关于徐延文提供的有关土地承包合同能否作为与本案被诉土地颁证行为之间具有利害关系的证据问题。上述合同签订主体是泰安市延文钢材机械有限公司，并非徐延文个人，且该合同载明的签订时间和泰安市延文钢材机械有限公司名称变更时间不符，本院对其真实性难以认可。并且，本案即便存在对徐延文所有的地上附着物补偿不到位情形，徐延文应针对土地补偿安置行为寻求救济、提起诉讼，并不因此具有对涉案土地颁证行为提起行政诉讼的原告主体资格。

裁判文书：

东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2021）鲁行再5号

再审申请人（一审第三人、二审上诉人）嘉励景盛（泰安）置业有限公司，住所地泰安市高新技术产业开发区一天门大街中段（星火科技园综合楼**）。

法定代表人陈土现，执行董事。

委托代理人殷强，山西京晋律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）徐延文，男，1958年9月20日出生，汉族，住泰安市泰山区。

委托代理人任朋，山东泰山法正律师事务所律师。

原审被告泰安市自然资源和规划局，住所地泰安市东岳大街**。

法定代表人陈锦勇，局长。

委托代理人李敏,山东泰山蓝天律师事务所律师。

再审申请人嘉励景盛（泰安）置业有限公司（以下简称嘉励景盛公司）因与被申请人徐延文、原审被告泰安市自然资源和规划局土地行政登记一案，不服泰安市中级人民法院（2020）鲁09行终171号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年12月16日作出（2020）鲁行申1681号行政裁定，对本案予以提审。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

泰安市岱岳区人民法院一审查明，2010年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字［2010］2002号《关于泰安市岱岳区2010年第三十三批次城市建设用地的批复》，将涉案土地农转用并征收。2012年8月，嘉励景盛公司通过公开出让竞得涉案土地。2013年1月28日，原泰安市国土资源局与嘉励景盛公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，嘉励景盛公司并按约定缴纳土地使用权成交价款。2013年1月31日，泰安市人民政府作出泰政土字［2013］1号《关于嘉励景盛（泰安）置业有限公司用地的批复》，同意将案涉土地出让给嘉励景盛公司。嘉励景盛公司取得涉案土地使用权后向原泰安市国土资源局（现泰安市自然资源和规划局）提出土地登记申请。原泰安市国土资源局受理土地登记申请后，对该宗土地的权属、面积等进行审核，并组织土地登记申请人嘉励景盛（泰安）置业有限公司及相邻利害关系人进行现场指界，认为该宗土地权属合法，界址清楚，面积准确，并按规定足额缴纳了土地出让金及有关契税，符合土地登记条件。2013年2月1日，经泰安市人民政府批准，为嘉励景盛公司颁发了泰土国用（2013）第Ｋ××0号国有土地使用证。徐延文不服，于2019年7月以其拥有泰安市岱岳区国土资源局2001年4月1日颁发的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用证及征地补偿不到位为由提起本案诉讼，请求撤销泰安市自然资源和规划局为嘉励景盛公司颁发泰土国用（2013）第Ｋ0010号国有土地使用权证书的行政行为。

泰安市岱岳区人民法院一审认为，本案的争议焦点是：一、原告是否具有提起诉讼的主体资格；二、原告起诉是否超过法定起诉期限；三、原告要求撤销被告为第三人颁发的（2013）第Ｋ0010号国有土地使用权证书的请求是否合法。一、关于原告是否具有提起诉讼的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）“原告是符合本法规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”本案中，涉案土地于2010年已经山东省人民政府批复同意转为建设用地予以征收，泰安市人民政府于2013年已经组织实施了征收，涉案土地已经征收后出让给第三人嘉励景盛公司，但对涉案土地，徐延文于2001年4月1日取得泰岱国用2001字第00385号国有土地使用证，在徐延文的国有土地使用证未被注销、收回或声明作废等情况下，原告与本案被诉行政登记行为具有法律上的利害关系，依法具有提起诉讼的主体资格。二、关于原告起诉是否超过法定起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉土地证于2013年2月1日颁发，被告虽进行了公示，但其并无证据证明原告知晓颁证的具体时间，故对被告及第三人嘉励景盛公司关于原告起诉超过期限的主张不予支持。三、关于原告要求撤销被告为第三人颁发的（2013）第Ｋ0010号国有土地使用权证书的请求是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有rdquo;《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地）地块位置用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”根据上述法律规定，实施招、拍、挂的国有土地必须是净地。本案中，涉案土地于2010年已经山东省人民政府作出鲁政土字［2010］2002号《关于泰安市岱岳区2010年第三十三批次城市建设用地的批复》同意将涉案土地农转用并征收，泰安市人民政府于2013年已经组织实施了征收，但依据本案查明事实，原告至今仍未得到相应的补偿，涉案土地批准出让虽是经过山东省人民政府批准农转用和征地后的国有土地，但是被告虽有泰安市兴龙庄村委证据证明征收前涉案地上附属物已处置完毕，但与该村村主任陈述相矛盾，亦无其它证据证实对原告补偿到位的事实，故被告在没有充分证据证明对原告补偿完毕及案涉部分地块尚存在在先权利的前提下，即颁发涉案土地证，侵犯了原告对涉案土地享有的权益，故原告要求撤销被告为第三人颁发的（2013）第Ｋ0010号国有土地使用权证书的请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决撤销被告泰安市自然资源和规划局于2013年2月1日为第三人嘉励景盛公司颁发的泰土国用（2013）第Ｋ××0号国有土地使用证。案件受理费50元，由泰安市自然资源和规划局负担。

嘉励景盛公司、泰安市自然资源和规划局均不服，向泰安市中级人民法院提起上诉。

泰安市中级人民法院二审查明的事实与一审查明事实一致。

泰安市中级人民法院认为，根据徐延文提交的承包合同等证据，可以证实涉案（2013）第K0010号国有土地使用权证登记的部分土地由徐延文占有、使用，徐延文与被诉行政登记行为之间具有法律上的利害关系，依法具有提起本案诉讼的主体资格。

《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有rdquo;《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地）地块位置用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”根据上述法律规定，实施招、拍、挂的国有土地必须是净地。本案中，根据审理查明的事实，涉案土地上仍存有地上附属物，徐延文至今仍未得到相应的补偿。上诉人泰安市自然资源和规划局在没有充分证据证明对徐延文补偿完毕的情况下即颁发涉案土地证，侵犯了徐延文的合法权益，违反了国有土地招、拍、挂的相关规定。因此，一审判决撤销泰安市自然资源和规划局颁发的（2013）第K0010号国有土地使用权证并无不当，予以支持。另，现有的证据无法证实徐延文实施了伪造“泰岱国用（2001）字第00385号国有土地使用权证”的行为。嘉励景盛（泰安）置业有限公司如认为徐延文实施了该行为，可搜集证据后自行向公安机关举报。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由泰安市自然资源和规划局、嘉励景盛（泰安）置业有限公司负担。

再审申请人嘉励景盛公司不服二审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审法院判决，对本案予以再审，驳回被申请人徐延文的起诉。主要理由为：一、原审法院判决认定事实证据不足，部分证据系伪造。1.原审认定徐延文对涉案土地具有权利的证据之一是徐延文持有泰岱国用（2001）字第00385号国有土地使用权证书，该证书实系伪造。首先，泰安市产权登记部门查不到该证的登记记录。其次，该土地证书上加盖的公章名称为“泰安市岱岳区国土资源局”，原该局从未颁发过此证件。第三，“泰安市岱岳区国土资源局”因机构改革成立于2002年4月24日，而徐延文持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证书显示，2001年4月1日该证书上就加盖了“泰安市岱岳区国土资源局”名称的公章。第四，泰岱国用（2001）字第00385号国有土地使用权证书所记载的证号、土地使用类型、使用用途等内容均与当时发证规范明显不符。2.原审法院判决认定徐延文地上权利的证据之二是荒山承包合同，该合同签订主体是泰安市延文钢材机械有限公司，并非徐延文个人，将公司合同认定为个人权利，明显不当。且该合同签订时间和泰安市延文钢材机械有限公司名称启用时间完全颠倒，有伪造嫌疑。3.原审法院判决认定对徐延文补偿不到位，同样属于证据不足。二、再审申请人有新证据，足以推翻原判决认定的事实。泰安市中级人民法院（2017）鲁09执43号裁定书中表述：冻结被执行人泰安市延文钢材机械有限公司在泰安市高新区××室的拆迁补偿款1520万元，由此可见补偿对象不应当是徐延文，且补偿已经到位。三、原审法院判决适用法律错误。原审法院判决依据国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》，创制出“实施招拍挂的国有土地必须是净地”的法律规定，然后再推导出“不是净地的土地被征收拍卖以后取得的土地证可以撤销”的规定，然而实际中并无上述法律规定。直接以补偿纠纷否认土地登记行为的合法性，完全没有法律依据。四、原审法院判决违反法律程序。被申请人徐延文并不具备本案原告主体资格，被诉土地证使用权证书是泰安市人民政府颁发的，故原审被告泰安市自然资源和规划局不具备被告主体资格。

为查清案件有关事实，本院于2020年11月27日对本案组织了询问调查。被申请人徐延文、原审被告泰安市自然资源和规划局均到庭参加。被申请人徐延文辩称，一、二审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。1.一、二审法院判决并非单纯以泰安市自然资源和规划局未能否定徐延文土地使用权证书为由撤销被诉土地登记行为，不管徐延文土地使用权证书真假与否都不能否认徐延文是涉案土地原使用权人和地上附着物所有人的事实。2.再审申请人的所谓新证据不成立。3.再审申请人在土地拍卖时明知该土地并非净地，其获取该土地并取得登记并非善意，且土地持续闲置，依法应予收回。

原审被告泰安市自然资源和规划局述称，徐延文与被诉颁证行为之间没有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原一、二审法院判决认定事实证据不足，适用法律错误，本案符合再审条件。其他意见基本同再审申请人意见。

再审申请人向本院提交了泰安市中级人民法院（2017）鲁09执43号裁定书，该文书内容为冻结被执行人泰安市延文钢材机械有限公司在泰安市高新区××室的拆迁补偿款1520万元。经质证，再审申请人称，该裁定书表明补偿对象不是徐延文，且补偿已经到位。被申请人称，对该证据的真实性无异议，关联性和合法性均有异议。该证据早已存在，并非再审申请人不能调取，不宜作为新证据使用，且该证据无法实现再审申请人的证明目的。合议庭经讨论认为，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》所称的“新的证据”，且仅凭该证据内容无法体现与本案的关联性，决定不予采信。

各方当事人在原审程序中提交的证据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。

本院认为，被申请人徐延文提起本案诉讼，请求撤销再审申请人嘉励景盛公司名下的涉案国有土地使用权证书，其主要理由为徐延文持有原泰安市岱岳区国土资源局2001年4月1日颁发的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证书以及其在涉案土地上有地上附着物且征地补偿不到位。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，提起行政诉讼的原告应当与被诉行政行为之间具有利害关系，因此本案应首先解决的问题是被申请人与被诉土地颁证行为之间是否具备利害关系，是否具有本案原告诉讼主体资格。

一、关于涉案土地被征为国有后，被申请人与后续土地出让、颁证等行为之间有无利害关系问题。本案中，山东省人民政府于2010年作出鲁政土字[2010]2002号《关于泰安市岱岳区2010年第三十三批次城市建设用地的批复》，同意将涉案土地农转用并征收为国有。根据一审法院所调取的征地资料显示，涉案土地原集体土地所有权人泰安市兴龙庄村在土地征收前后出具了落款时间为2010年11月19日的《放弃征地听证说明》以及落款时间为2013年1月21日的《说明》，该说明显示本次征地涉及到的该村土地面积为21.6377公顷，应补偿的土地征收补偿安置费为1330.71855万元，应补偿到位地上附着物补偿费933.4828万元，均已补偿到位，土地已腾空交付高新区土地储备中心。在涉案土地已经法定批准程序完成征收，有关征地补偿费用已经支付给村集体、土地性质已由集体所有土地转为国有土地的情形下，被申请人与土地挂牌出让、后续土地颁证行为之间并无法律上的利害关系，对当事人权利义务产生直接影响的是土地征收补偿安置行为，其如对实体补偿不满应通过其他途径另行主张。具体到本案，因涉案土地已经法定程序征收为国有，徐延文如认为其未得到合理补偿安置，应依法另行主张，其与被诉土地颁证行为之间没有法律上的利害关系，不具有本案行政诉讼原告主体资格，对其起诉依法应予驳回。

二、关于徐延文持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证书能否作为其与被诉土地颁证行为具有利害关系的证据问题。首先，徐延文持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用权证所显示的发证时间早于涉案地块被征为国有的实际时间。根据证书记载，该证颁发时间为2001年，但根据原审查明的事实，涉案土地原为集体所有土地性质，2010年山东省人民政府作出鲁政土字［2010］2002号《关于泰安市岱岳区2010年第三十三批次城市建设用地的批复》，同意将涉案土地农转用并征收为国有。徐延文称持有2001年颁发的涉案土地国有土地使用权证书，与涉案土地2010年方被征收为国有的事实不符。其次，根据《关于印发泰安市岱岳区国土资源局职能配置、内设机构和人员编制的通知》（泰岱政办发［2002］33号文件），“泰安市岱岳区国土资源局”的成立时间为2002年4月，而泰岱国用（2001）字第00385号国有土地使用权证书内容显示，该证书在2001年4月1日即加盖了“泰安市岱岳区国土资源局”名称字样的公章，与事实不符。综上所述，徐延文所持有的泰岱国用（2001）字第0××5号国有土地使用证的真实性显然不应得到认可，不应作为被申请人徐延文与被诉土地颁证行为之间具有利害关系的证据。

三、关于徐延文提供的有关土地承包合同能否作为与本案被诉土地颁证行为之间具有利害关系的证据问题。上述合同签订主体是泰安市延文钢材机械有限公司，并非徐延文个人，且该合同载明的签订时间和泰安市延文钢材机械有限公司名称变更时间不符，本院对其真实性难以认可。并且，本案即便存在对徐延文所有的地上附着物补偿不到位情形，徐延文应针对土地补偿安置行为寻求救济、提起诉讼，并不因此具有对涉案土地颁证行为提起行政诉讼的原告主体资格。

综上，原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。被申请人徐延文与被诉土地颁证行为之间不具有利害关系，其提起的本案诉讼不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百一十九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销泰安市中级人民法院作出的（2020）鲁09行终171号行政判决；

二、撤销泰安市岱岳区人民法院作出的（2019）鲁0911行初44号行政判决；

三、驳回徐延文的起诉。

一、二审案件受理费各50元，分别退回泰安市自然资源和规划局、嘉励景盛（泰安）置业有限公司。

本裁定为终审裁定。

审 判 长： 曹林灿

审 判 员： 许　琳

审 判 员： 李　拙

二Ｏ二一年一月二十七日

法官助理： 王永鹏

书 记 员： 孟　真