高级法院企业行政判例系列

2015年5月1日前的招商引资协议

现产生纠纷，选择民事诉讼还是行政诉讼

 裁判要旨：

    本院认为，根据2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，应当根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法予以救济。本案中，案涉的《关于解决土地转让遗留问题的协议》签订于2006年7月12日，《关于“解决土地转让遗留问题的协议”的补充协议》签订于2007年12月25日，签订时间均在2015年5月1日之前。上述两份协议不仅约定了关于土地使用权出让的相关内容，还约定了为招商引资而需要建设的项目及房屋租赁等方面的内容，系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。针对案涉的两份协议，当时的法律、行政法规、司法解释并没有明确规定其他争议解决途径，海洋房地产公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律规定，依法应予支持。

裁判文书：

吉林省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）吉行终29号

上诉人（原审原告）吉林省海洋房地产开发有限公司，住所地吉林省长春市绿园区同心路11号。

法定代表人吕春，董事长。

被上诉人（原审被告）长春汽车经济技术开发区管理委员会，住所地吉林省长春市汽车经济技术开发区东风大街7766号。

法定代表人程宇，主任。

原审第三人吉林省天邦房地产开发有限公司，住所地吉林省长春市兴安路1号。

法定代表人吕洪芹，总经理。

原审第三人于俊海，男，1951年8月25日出生，汉族，住吉林省农安县三岗乡。

上诉人吉林省海洋房地产开发有限公司（以下简称海洋房地产公司）因诉被上诉人长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开区管委会）行政协议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

原审审理查明：2006年7月12日，被告汽开区管委会（原长春汽车产业开发区管理委员会）与海洋房地产公司签订了一份《关于解决土地转让遗留问题的协议》，甲方为长春汽车产业开发区管理委员会，乙方为海洋房地产公司，主要内容为：关于乙方在2003年8月28日与原长春汽车经济贸易开发区东岗村委会签订《土地及厂房转让协议》，在2005年原长春汽车经济贸易开发区管理委员会签署同意合同意见，同时给予立项批复，给乙方带来了一定的经济损失，经甲乙双方反复磋商，本着尊重历史的原则，达成解决历史遗留问题的协议如下：一、根据长春汽车产业开发区的总体规划，甲方同意将兴安路以西，林荫路以南，腾飞大路以北18.6万平方米土地有偿出让给乙方。1．关于解决原土地转让遗留问题方案：甲方同意将兴安路以西，腾飞大路以北（腾飞广场边）的5.2万平方米的土地以成本价534元／平方米出让给乙方，如果通过招、拍、挂，高于成本价534元／平方米的差额款由甲方负责承担，同时甲方同意免收乙方在5.2万平方米的土地上规划建筑的全部城市配套费。2．其余的13.4万平方米土地必须通过招、拍、挂的形式，按照实际成交价格一次性有偿出让。如果13.4万平方米土地通过招、拍、挂的形式乙方一旦没有竞标上，本合同其他条款同样有效，并保持不变。二、甲乙双方以合作的方式共同投资建设一座“汽车商务会馆”。该项目的建设主要为甲方招商引资创造良好环境，目的是为入住开发区投资的国内外企业提供优惠政策和免费的办公场所。1．甲方以土地费用入股，以实际投入享受回报，甲方投入和回报的标准按双方另行商定的补充协议为准实施。2．乙方全部拥有会馆的土地使用权、房屋产权及经营管理权。3．甲方同意在条件成熟后，乙方可按原价值优先购买甲方的股份。三、上述项目土地均以净地出让，甲方为乙方提供“七通一平”的基础设施保障，道路、供水、供电、通信、宽带、供热等设施配套至建筑红线。四、项目要符合甲方城市总体规划，容积率、绿化率、建筑控制高度等，以规划部门最终审批为准。五、此地块土地仅限建设商业住宅及附属设施，如果乙方在得到土地使用证之日后两年内不能开发建设，甲方按《土地法》有关规定收回该宗地的开发权。六、本协议有效期从正式签订协议之日起至该地块招、拍、挂程序结束为止。七、本协议经双方签字盖章后，具有法律效力，双方不准违约，违约方要按同等价值承担违约赔偿责任。八、本协议未尽事宜，由甲乙双方共同协商解决，可另立补充协议，具有同等法律效力。九、本协议一式六份，甲乙双方各保留三份。

2007年12月25日，被告汽开区管委会与海洋房地产公司签订了一份《关于“解决土地转让遗留问题的协议”的补充协议》，甲方为长春汽车产业开发区管理委员会，乙方为海洋房地产公司，主要内容为：关于甲乙双方于2006年7月12日签订的《关于解决2003年厂房及土地转让遗留问题的协议》，根据长春汽车产业开发区的总体规划，甲乙双方经磋商达成本补充协议如下：一、原协议第一条1项，关于解决原土地转让遗留问题方案：原协议规定给乙方的5.2万平方米的土地位置在兴安路以西、腾飞大路以北，现变更为腾飞广场边，腾飞大路以南（腾飞广场向西方向）长415米，长沈公路以西（腾飞广场向南方向）长322米，永春河以北（长沈公路向西方向）长230米位置，土地总面积为5.7万平方米（见附图），该地块均以国有土地净地为商业及住宅用地出让给乙方，乙方应通过招、拍、挂程序取得该宗土地使用权。二、乙方按照甲方的总体规划建设一座现代化“汽车商务会馆”，该会馆的土地使用权及房屋产权属于乙方所有。乙方要在取得土地使用权后两年内完成该会馆建设。甲方为了促进招商引资工作，同意租用乙方“汽车商务会馆”四层以上总面积5000平方米，主要是为入住开发区投资的国内外企业免费提供办公场所给予优惠政策，其中水费、电费、供暖费由房屋使用人负责向乙方另行交纳。乙方同意将“汽车商务会馆”四层以上总面积5000平方米有偿租给甲方使用三年整，甲方要在乙方摘牌后30日内与乙方签订租房协议，关于租房价格等具体事宜待甲乙双方签订房屋租赁协议时明确约定。租赁期满甲方应无条件的将租用的5000平方米房屋归还给乙方。三、为了保证乙方享有原协议的政策，甲方通过租用乙方的商务会馆，实现双方互惠互利的目的。四、本补充协议经双方签字盖章后，与2006年7月12日双方签订的原协议具有同等法律效力，甲乙双方不准违约，违约方应向守约方赔偿损失。五、本协议一式六份，甲乙双方各保留三份。

协议签订后，双方因履行问题未能达成一致，海洋房地产公司起诉，要求：1.判决确认原告与被告汽开管委会签订的《关于解决土地转让遗留问题的协议》及《关于“解决土地转让遗留问题的协议”的补偿协议》合法有效；2.判令被告依法履行上述协议，为原告办理合同追认手续；3.由被告承担本案诉讼费用。

原审法院认为：本案所涉及的《关于解决土地转让遗留问题的协议》及《关于“解决土地转让遗留问题的协议”的补充协议》是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后被纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，这就涉及到法律溯及力的问题，即新法对它生效以前所发生的事件或者行为可否加以适用的效力。无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”原则。对案涉协议纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日前签订的《关于解决土地转让遗留问题的协议》及《关于“解决土地转让遗留问题的协议”的补偿协议》不服，应提起民事诉讼。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回原告吉林省海洋房地产开发有限公司的起诉。

海洋房地产公司上诉称，1.请求依法撤销吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初77号行政裁定；2.改判支持上诉人全部诉讼请求；3.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由:1.原审裁定认定事实不清。原审裁定未认定案涉行政协议的效力，未审查并认定被上诉人是否应当履行法定职责；2.原审裁定适用法律不当。案件起诉适用哪个程序法规定属于立案条件问题，并不涉及实体审理，原审裁定考虑的一系列问题属于立案程序之后的实体审理问题。而根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）规定，本案显然应适用“实体从旧、程序从新”的规定。对此，最高人民法院（2018）最高法行再1号行政裁定已经作出了指导性意见，对于《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日修改前的行政协议纠纷，在2015年5月1日之后提起行政诉讼的，按照“程序从新”的原则，适用新的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定。因此，原审裁定对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定的适用明显不当，应予纠正。综上，原审裁定认定事实不清、适用法律不当，请求纠正原审错误裁定，维护上诉人的合法权益。

本院认为，根据2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，应当根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法予以救济。本案中，案涉的《关于解决土地转让遗留问题的协议》签订于2006年7月12日，《关于“解决土地转让遗留问题的协议”的补充协议》签订于2007年12月25日，签订时间均在2015年5月1日之前。上述两份协议不仅约定了关于土地使用权出让的相关内容，还约定了为招商引资而需要建设的项目及房屋租赁等方面的内容，系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。针对案涉的两份协议，当时的法律、行政法规、司法解释并没有明确规定其他争议解决途径，海洋房地产公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律规定，依法应予支持。

综上所述，原审裁定以案涉协议不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉确有错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初77号行政裁定；

二、本案指令吉林省长春市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长： 高　光

审 判 员： 卢增鹏

审 判 员： 孔德岩

二Ｏ二Ｏ年三月十日

法官： 助理　　于　浩

书 记 员： 周凯璇